適老版_中華人民共和國民政部

山西省平遙縣位于陜西省中部，有著2700多年的建縣史，是保存最為完整的明清時期縣城。圖為平遙古城航拍。本版供圖/視覺中國

秦始皇廢除分封諸侯制，推行郡縣二級制。圖為陜西省西安市大秦文明園大型雕塑作品《文治》。

安徽省歙縣是中國古代徽州文化的重要發(fā)祥地，其建縣史可追溯到秦朝，至今已有2000多年的歷史。圖為歙縣徽州古城許國石坊，是古城標(biāo)志性歷史遺存。

李曉杰

我國歷史上的行政區(qū)劃，從萌芽、出現(xiàn)到完全確立及全面推行，經(jīng)歷了漫長的歷史過程。從政區(qū)地理角度而言，行政區(qū)劃主要包含四個要素：一是層級，即中央到地方分幾個層次進(jìn)行管理；二是幅員，即政區(qū)的統(tǒng)轄范圍；三是邊界，即政區(qū)與政區(qū)之間的界線；四是行政中心。本文著重?cái)⑹鲋袊鴼v代政區(qū)演變的層級變化，并總結(jié)其基本規(guī)律。

自秦朝建立中央集權(quán)制度起，至民國初年，我國政區(qū)層級的變遷可分為三個階段。

秦漢、三國兩晉南北朝時期

從二級制向三級制轉(zhuǎn)變

公元前221年，秦統(tǒng)一天下，秦始皇廢除分封諸侯制，推行郡縣二級制。每郡設(shè)郡守、郡尉、監(jiān)御史等官職，郡的官員均由中央朝廷直接任命且定期更換。郡下設(shè)縣，根據(jù)縣的大小，設(shè)令（大縣）或長（小縣）。秦初統(tǒng)一天下時，將全境分為36郡。此后，隨著疆域擴(kuò)展以及陸續(xù)從已置郡中分出新郡，到秦代末年，除去都城咸陽附近關(guān)中平原為秦內(nèi)史轄區(qū)外，共設(shè)48郡。

漢朝推行諸侯國與漢郡并行的制度。起初在東部富庶地區(qū)分封了七個異姓諸侯王國，后因這些異姓諸侯國嚴(yán)重威脅王朝政權(quán)，被逐一剪除。與此同時，漢高祖劉邦開始分封同姓諸侯王，以達(dá)屏藩漢廷之效。然而事與愿違，同姓諸侯王國享有特權(quán)，占據(jù)廣大東部地區(qū)，與中央政權(quán)產(chǎn)生矛盾。雙方經(jīng)過長時間博弈，最終在漢武帝時期，諸侯王國實(shí)力被削弱，其對中央政權(quán)的威脅得以消除。西漢末年，全國共設(shè)103個郡國。

東漢承繼西漢制度，依舊推行郡（國）縣兩級制，并對當(dāng)時的政區(qū)進(jìn)行了一些調(diào)整。至順帝永和五年（140年），全國共有105個郡國。東漢末年，出于鎮(zhèn)壓黃巾起義的需要，在郡（國）之上設(shè)立州一級行政區(qū)劃，形成州—郡（國）—縣三級制。至獻(xiàn)帝時，東漢共設(shè)立14州。

魏、蜀、吳三國共設(shè)置17州，西晉時最多設(shè)置有21州。但這一州制實(shí)行時間不長，西晉王朝就在“八王之亂”中，被自東漢以來內(nèi)遷的少數(shù)民族政權(quán)推翻，廣大北方地區(qū)進(jìn)入五胡十六國時期。各國為了“務(wù)廣虛名”，在各自統(tǒng)治的較小區(qū)域內(nèi)任意分置許多州，漢晉時期的一州之地，往往被分成四五個州，州制開始混亂。

南北朝時期，各政權(quán)地盤有限，為了有足夠多的州刺史或郡太守官職用于封賞，將州、郡區(qū)域劃小，州、郡數(shù)量逐漸增多。南朝梁大同初年，竟發(fā)展到103州、586郡。北朝州、郡的濫置同樣嚴(yán)重，北魏分裂為東、西魏后，兩個政權(quán)共有110多個州、410多個郡。此時，南北朝合計(jì)，州的數(shù)目已達(dá)200多個，郡數(shù)則接近1000個。

隋唐五代宋遼金時期

層級反復(fù)與道路之制

隋取代北周后，隋文帝“罷天下諸郡”，以州直接領(lǐng)縣，使行政區(qū)劃重新回歸二級制。隋煬帝下令省并州縣，改州為郡，全國變?yōu)?90郡，縣以上的機(jī)構(gòu)得到大幅精簡。

唐朝開國后，又改郡為州。然而，在唐朝兼并各割據(jù)勢力、重新平定天下后，州的數(shù)目大量增長。中央不得不考慮在州縣之上設(shè)立一級監(jiān)察區(qū)，以監(jiān)察各地州刺史的行為。貞觀元年（627年），唐太宗依據(jù)自然地理區(qū)域?qū)⑷珖鴦澐譃槭溃欢ㄆ谂汕惭膊焓沟礁鞯辣O(jiān)察地方官員。為了有效控制地方，開元二十一年（733年），唐玄宗將貞觀十道調(diào)整為十五道，每道設(shè)置采訪處置使，負(fù)責(zé)監(jiān)察道內(nèi)州刺史的非法行為，道由此成為正式的監(jiān)察區(qū)。

唐中期以后，出于邊境防御需要，出現(xiàn)了兼統(tǒng)數(shù)州的節(jié)度使轄區(qū)（即方鎮(zhèn)，也稱作藩鎮(zhèn)）。“安史之亂”爆發(fā)后，唐朝政府為盡快平亂，在各地普遍設(shè)置方鎮(zhèn)。肅宗乾元元年（758年），罷黜各道的采訪處置使，改由方鎮(zhèn)主帥兼任觀察處置使。此后，原本屬于不同區(qū)劃的采訪使道與節(jié)度使方鎮(zhèn)合二為一，形成道（方鎮(zhèn)）—州（府）—縣三級制。藩鎮(zhèn)割據(jù)最終導(dǎo)致唐朝滅亡。天祐四年（907年），后梁建立，歷史進(jìn)入分裂動蕩的五代十國時期，其時的政區(qū)沿襲唐朝末年形成的道—州—縣三級制。

北宋政權(quán)建立后，為避免藩鎮(zhèn)割據(jù)局面重演，先是徹底解除節(jié)度使的兵權(quán)，然后將節(jié)度使駐地以外兼領(lǐng)的州（支郡）收歸京師，由中央政府直接統(tǒng)轄。但由于當(dāng)時州的數(shù)目眾多，中央政府難以進(jìn)行有效管理。于是，由負(fù)責(zé)征收和轉(zhuǎn)運(yùn)地方財(cái)賦的各路轉(zhuǎn)運(yùn)使兼管軍民庶政，在州之上設(shè)立路制，形成路—州—縣三級制。為分奪轉(zhuǎn)運(yùn)使的權(quán)力，宋朝統(tǒng)治者又分別設(shè)立負(fù)責(zé)掌管一路司法、刑獄和監(jiān)察的提點(diǎn)刑獄司，負(fù)責(zé)儲備糧食平抑物價(jià)的提舉常平司，以及掌管一路兵民之事的安撫使司。而且，它們各自的管轄區(qū)域并不完全一致。同時，宋朝保留了州直達(dá)朝廷匯報(bào)的權(quán)力。北宋的這一做法雖然強(qiáng)化了中央集權(quán)，削弱了地方權(quán)力，形成“強(qiáng)干弱枝”的局面，但長期來看，卻導(dǎo)致對外御侮能力大幅下降，并最終為金人所滅。

遼代的地方行政制度與區(qū)劃，基本承襲唐代制度，分為五道，下轄州縣。金代在其發(fā)祥地仍采用部族制度，但在所占據(jù)的原遼、宋地區(qū)，則承繼北宋制度，分路而治。遼與北宋皆亡于金，金與南宋又皆為元人所滅。

元明清民國時期

行省立制與層級簡化

元代在地方上的最高一級行政區(qū)劃采用中書省、行中書省（簡稱行省）的統(tǒng)轄制度。元滅南宋后，共設(shè)有1個中書省和6個行省。這7個省的區(qū)域基本上是由軍事行動的過程和路線形成的，在和平時期顯現(xiàn)出管理上的不便。于是，元朝中期對這7省的轄區(qū)重新調(diào)整，逐漸形成11省（即1個中書省與10個行省）的新格局。元代在省之下，設(shè)有路、府、州、縣等多級地方行政區(qū)劃。在最復(fù)雜的地區(qū)，如中書省，行政區(qū)劃層級可達(dá)五級，即省—路—府—州—縣；而在最簡單的地區(qū)，行政區(qū)劃層級只有兩級，如省—路、省—府、省—州等。不過，元朝大多數(shù)地區(qū)實(shí)行的是三級或四級制。另外，由于元代行省轄區(qū)較廣，又常將一省分為二三大區(qū)，把離行省中心較遠(yuǎn)的區(qū)劃為一道，設(shè)立宣慰司。元末，宣慰使司道多改為“分省”，或進(jìn)一步升置為行省。

明朝建立后，對元代的行省制度進(jìn)行了重大改革。明太祖朱元璋仿效宋代分路的做法，將一個行省的原有最高權(quán)力分散在都指揮使司、布政使司及提刑按察使司手中，在區(qū)劃上也讓三司不完全一致，以便相互牽制。洪武年間，罷中書省，改原中書省的直轄區(qū)為“直隸”。宣德后，全國共有十三個布政使司、兩直隸，俗稱十五省。明代對兩京十三布政使司之下的地方行政機(jī)構(gòu)與區(qū)劃進(jìn)行了簡化，取消路的建制，只設(shè)府、州、縣三級。府、州、縣除隸屬于布政使司外，還受布政使司、按察使司的派遣機(jī)構(gòu)分守道、分巡道的節(jié)制。明朝中期宣德年間后，出于邊防與地方事務(wù)的需要，經(jīng)常向各地派出總督、巡撫兩類新型官員，負(fù)責(zé)處理所督與所撫地區(qū)內(nèi)的行政、軍事及監(jiān)察等事務(wù)，成為最高一級的封疆大吏，并由臨時性的派遣變?yōu)殚L期設(shè)置，管轄范圍也相對固定，逐漸在都、布、按三司之外，形成一套總督、巡撫體制，作為新的地方行政組織。到明代后期，最高一級地方行政區(qū)劃事實(shí)上已從兩京十三布政使司，變?yōu)閹资畟€總督、巡撫轄區(qū)。

清朝建立后，對地方行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，至康熙初年，在全國內(nèi)地共設(shè)置18個省，至清代末年，增至23個省。在地方官員設(shè)置方面，清代繼承了明代制度，以總督、巡撫作為地方上的最高一級行政長官，且將總督、巡撫的轄區(qū)調(diào)整到與明朝的省域相一致。一般來說，每個總督統(tǒng)轄二、三個省，主管軍事，兼管民政和監(jiān)察地方官員；巡撫通常只管轄一省，負(fù)責(zé)一省的民政事務(wù)。清朝省以下的地方行政區(qū)劃分為府（直隸廳、直隸州）、縣（散廳、散州）二級，又恢復(fù)了單式的三級制。

民國二年（1913年），將原來清代在全國范圍內(nèi)設(shè)置的府全部廢除，把廳、州改置為縣，由省直接統(tǒng)轄。由于省的地域遼闊，轄縣較多，于是又以道作為省與縣之間的一級政區(qū)，形成省—道—縣三級制。1928年春，又廢除道制，重回省縣二級制。1932年起，又將一省分為若干行政督察區(qū)，設(shè)行政督察專員公署，作為省的派出機(jī)構(gòu)，管理一部分縣，在實(shí)際行政上是介于省縣之間的一級，但在法制上并非一級政區(qū)。

政區(qū)層級演變的基本規(guī)律

中國歷史2000多年的行政區(qū)劃層級變遷，大致可總結(jié)出如下規(guī)律：

——縣級以上同一名稱的政區(qū)，隨著歷史發(fā)展，通常數(shù)量越來越多，轄區(qū)越劃越小，到一定程度，其級別會逐層降低，甚至走向消亡。從郡和州的設(shè)置與變化中可清晰地看到這一點(diǎn)。

——在行政區(qū)劃的層級變化中，最高一級行政區(qū)劃往往由監(jiān)察區(qū)、軍區(qū)等非行政區(qū)逐漸轉(zhuǎn)變而來，最高一級政區(qū)的行政長官也大多由派遣在外的中央官演變產(chǎn)生。兩漢時期的州、唐后期的道（方鎮(zhèn)）、元代行省的設(shè)置與演變便是例證。

——從歷代行政區(qū)劃層級演變過程來看，兩千多年來，最常見的是三級制，只是有時采用實(shí)三級，有時實(shí)行虛三級。行政區(qū)劃作為地方政治制度的重要組成部分，其創(chuàng)設(shè)與變遷，隨著中央與地方輕重關(guān)系的變化而不斷調(diào)整。政區(qū)層級最為明顯地體現(xiàn)了中央和地方關(guān)系的變化，也展現(xiàn)出中央集權(quán)之下強(qiáng)化與細(xì)化地方行政治理的平衡策略。

（作者系復(fù)旦大學(xué)中國歷史地理研究所教授）

中國古代行政區(qū)劃層級的變遷及基本規(guī)律