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如果把慈善事業(yè)比作一部汽車，那么監(jiān)督管理就像一部汽車的離合和剎車不可或缺。特別是隨著慈善組織日益增多和慈善活動日趨多樣化,、復(fù)雜化的今天，監(jiān)督管理更加突出地成為慈善活動健康開展,、慈善公信力得以提升的重要保障。因此,，把監(jiān)督管理的內(nèi)容安排在第十章（促進措施）之后,，并獨立成章（第十一章）有著深刻意義，體現(xiàn)了我國黨和政府長期以來對慈善組織和慈善事業(yè)既大力培育扶持,，又加強監(jiān)督管理,，兩手抓、兩手都要硬的理念,。2023年12月,，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的關(guān)于修改慈善法的決定，在監(jiān)督管理這一章的內(nèi)容總量上依然保持了原法六個法律條文的篇幅,，但是在內(nèi)容上有新的修改,，主要是兩方面。
一是將第九十三條改為第一百零四條,，修改為：“縣級以上人民政府民政部門對涉嫌違反本法規(guī)定的慈善組織、慈善信托的受托人,，有權(quán)采取下列措施：
（一）對慈善組織,、慈善信托的受托人的住所和慈善活動發(fā)生地進行現(xiàn)場檢查；
（二）要求慈善組織,、慈善信托的受托人作出說明,，查閱、復(fù)制有關(guān)資料,；
（三）向與慈善活動有關(guān)的單位和個人調(diào)查與監(jiān)督管理有關(guān)的情況,；
（四）經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，可以查詢慈善組織的金融賬戶,；
（五）法律,、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。
慈善組織,、慈善信托的受托人涉嫌違反本法規(guī)定的,，縣級以上人民政府民政部門可以對有關(guān)負(fù)責(zé)人進行約談，要求其說明情況,、提出改進措施,。
其他慈善活動參與者涉嫌違反本法規(guī)定的，縣級以上人民政府民政部門可以會同有關(guān)部門調(diào)查和處理,?！?
二是將第九十五條改為第一百零六條,，修改為：“縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人、慈善信托的受托人信用記錄制度,，并向社會公布,。
縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構(gòu)對慈善組織的內(nèi)部治理,、財務(wù)狀況,、項目開展情況以及信息公開等進行評估，并向社會公布評估結(jié)果,?！?
總攬第十一章（監(jiān)督管理）以及其他章節(jié)里有關(guān)監(jiān)督管理的規(guī)定，修改后的慈善法進一步完善了集政府部門監(jiān)督管理,、慈善行業(yè)組織自律,、慈善組織內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督于一體的監(jiān)督管理體系,。第十五次全國民政會議前夕,，習(xí)近平總書記對民政工作作出了重要指示，強調(diào)“各級民政部門要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),、加強黨的建設(shè),，深化改革創(chuàng)新，完善政策制度體系,、服務(wù)保障體系,、監(jiān)督管理體系、社會參與體系,，著力推進實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略,，著力提升社會救助、社會福利,、社會事務(wù),、社會治理工作水平，積極主動為人民群眾做好事,、辦實事,、解難事，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè),、民族復(fù)興偉業(yè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn),。”習(xí)近平總書記的重要指示中有完善“監(jiān)督管理體系”的明確要求,，而對慈善組織和慈善活動的“監(jiān)督管理”,，就是完善整個民政工作和民政事業(yè)監(jiān)督管理體系的重要組成部分。我們要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會、貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神,，把對慈善組織和慈善事業(yè)的監(jiān)督管理落實落細(xì)落到位,。
落實落細(xì)政府及其部門監(jiān)管
政府及有關(guān)部門特別是民政部門的監(jiān)督管理，是慈善監(jiān)督管理體系中的中堅力量,。為什么要這么說,？因為政府是公共權(quán)力的擁有者。維護慈善健康秩序,、保持慈善領(lǐng)域的“山清水秀”是政府應(yīng)盡的義務(wù),。民政部門既是慈善組織的登記管理機關(guān)、慈善信托的備案單位,，又是慈善工作的主管部門,，民政部門在政府及其有關(guān)部門監(jiān)管中沖在前、負(fù)主責(zé),，理由充分,、責(zé)任明確、不容推卸,。修改后的慈善法第一章（總則）第六條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌,、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好慈善事業(yè)的扶持發(fā)展和規(guī)范管理工作,?！薄皣鴦?wù)院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的慈善工作”,。依據(jù)這一規(guī)定,，慈善法第十一章（監(jiān)督管理）具體規(guī)范了民政部門的職責(zé)。具體來說,，第一百零三條是關(guān)于民政部門對慈善活動進行監(jiān)督、對慈善行業(yè)組織進行指導(dǎo)的規(guī)定,；第一百零四條是關(guān)于民政部門對涉嫌違反慈善法規(guī)定的慈善組織,、慈善信托的受托人有權(quán)采取檢查和調(diào)查措施的規(guī)定；第一百零五條是關(guān)于民政部門在采取檢查和調(diào)查時要履行相關(guān)程序的規(guī)定,；第一百零六條是關(guān)于民政部門建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人,、慈善信托的受托人信用記錄制度和慈善組織評估制度的規(guī)定；第一百零七條雖然是關(guān)于慈善行業(yè)自律的規(guī)定,，但也與民政部門有關(guān)系,，因為第一百零三條規(guī)定對慈善行業(yè)組織進行指導(dǎo)是法律賦予民政部門的責(zé)任；第一百零八條雖然是關(guān)于社會監(jiān)督的規(guī)定,，但也與民政部門有關(guān)系,，因為民政部門是受理投訴、舉報，并調(diào)查處理的部門之一,。其實,，民政部門所負(fù)的監(jiān)管責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止第十一章所規(guī)范的內(nèi)容。筆者在《深學(xué)細(xì)悟做實修改后的慈善法》一文中（《中國社會組織》雜志2024年第8期〈4月下〉）,，粗略梳理慈善法賦予縣級以上民政部門二十六個方面的責(zé)任,，涉及慈善領(lǐng)域和慈善活動的方方面面，絕大多數(shù)都是監(jiān)督管理責(zé)任,。所以,，我們看民政部門的監(jiān)督管理，不能只把眼睛盯在第十一章的六個法律條文范圍內(nèi),，而應(yīng)當(dāng)從整部法律的規(guī)定來理解和把握,，這樣才有利于全面準(zhǔn)確地履行好民政部門的監(jiān)管職責(zé)。
需要指出的是,，政府其他有關(guān)部門雖然不是慈善工作的主管部門,，也要依照慈善法和其他有關(guān)法律法規(guī)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作,，加強對慈善活動的監(jiān)督,、管理和服務(wù)（第六條）。比如,，稅務(wù)部門有權(quán)對慈善組織弄虛作假騙取稅收優(yōu)惠等行為進行查處,；財政部門可以對慈善捐贈票據(jù)使用情況進行檢查或者抽查；廣播,、電視,、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運營商未對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織履行驗證義務(wù)的,，由主管部門予以處罰或通報批評,；公安部門有權(quán)對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)等行為進行查處。慈善組織有業(yè)務(wù)主管單位的,，業(yè)務(wù)主管單位要將慈善組織的重要人事變動,、重要會議及活動、設(shè)立分支（代表）機構(gòu),、大額資金收支,、對外交往、接收或開展境外捐贈資助等事項納入慈善組織報告范圍,。
在當(dāng)前監(jiān)管難度越來越大的情況下,，如何落實落細(xì)政府及其有關(guān)部門的監(jiān)管？綜合有關(guān)方面的意見,，在法治的軌道上創(chuàng)新監(jiān)督管理手段應(yīng)是重要選項,。2024年10月,，民政部、中央社會工作部,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,、市場監(jiān)管總局、全國工商聯(lián)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強社會組織規(guī)范化建設(shè)推動社會組織高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出了一個很好的思路：“民政部門建好用好社會組織法人庫,、社會組織信用信息管理平臺,、慈善中國等基礎(chǔ)平臺，推進社會組織細(xì)化分類,，建立健全大數(shù)據(jù)輔助決策和預(yù)警機制,，充分運用數(shù)字技術(shù)加強線上線下一體化監(jiān)管和智慧監(jiān)管。推進部門間信息共享共用,，完善社會組織行政執(zhí)法與紀(jì)檢監(jiān)察,、刑事司法銜接貫通機制，強化對相關(guān)人員責(zé)任追究和查處,。加強社會組織信用體系建設(shè),，民政部門配合相關(guān)部門按照各自職能，依據(jù)社會組織信用信息采取相應(yīng)的激勵和懲戒措施,，重點推進對失信社會組織的聯(lián)合懲戒,。鼓勵各界開展社會監(jiān)督，加大社會組織典型案件曝光力度,，通過以案釋法等方式開展警示教育,。”這個思路對落實落細(xì)政府及其有關(guān)部門對慈善組織和慈善活動的監(jiān)管有著重要的借鑒意義,。
落實落細(xì)慈善行業(yè)組織自律
在慈善監(jiān)督管理體系中,，慈善行業(yè)組織自律處于重要地位、有著重要作用,。對此,，慈善法給予了高度重視，先后安排了四個法律條文從多方面賦能慈善行業(yè)組織：既有反映行業(yè)訴求,，推動行業(yè)交流,，提高慈善行業(yè)公信力，促進慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)定（第十九條）,，又有建立應(yīng)急機制，加強信息共享,、協(xié)商合作,，提高慈善組織運行和慈善資源使用的效率的要求（第七十一條）；既有建立健全行業(yè)規(guī)范,，加強行業(yè)自律的要求（第一百零七條）,，又有受理對慈善組織,、慈善信托違法行為的投訴、舉報,、調(diào)查處理的規(guī)定（第一百零八條）,。一部法律安排多個法律條文賦予行業(yè)組織多方面的功能作用，這在其他法律里是鮮見的,，我國最高立法機關(guān)對慈善行業(yè)組織在慈善監(jiān)督管理體系中的重視程度可見一斑,。
2013年6月，伴隨著新時代的腳步,，民政部成立了中國慈善聯(lián)合會這個全國性慈善行業(yè)組織,。近年來，該組織先后制定發(fā)布了《企業(yè)慈善捐贈指引》《社區(qū)慈善基金運行指南》《慈善項目品牌建設(shè)指南》《基金會換屆工作規(guī)范》《社會力量捐贈醫(yī)療機構(gòu)兒童活動室運行指南》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),，編制發(fā)布年度《中國慈善捐助報告》等,，對推動慈善行業(yè)自律、促進慈善事業(yè)發(fā)展起到了重要作用,。部分省,、市、縣也成立了慈善行業(yè)組織,，發(fā)揮了積極作用,。
目前，我國慈善行業(yè)自律仍有待進一步加強,，2020年10月,，《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國慈善法〉實施情況的報告》指出了我國慈善行業(yè)自律薄弱的實際問題，督促大力加強慈善行業(yè)組織自律工作,。各地應(yīng)結(jié)合實際,，進一步加強對慈善行業(yè)組織的指導(dǎo)，充分發(fā)揮法律賦予慈善行業(yè)組織的職能作用,，推動慈善行業(yè)自律走深走實,。
落實落細(xì)慈善組織內(nèi)部監(jiān)督
慈善法明確規(guī)定，慈善組織要建立健全“內(nèi)部監(jiān)督機制”（第十一條）,，并在第十二條明確規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定,，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確決策,、執(zhí)行,、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限，開展慈善活動,。慈善組織應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度,，依法進行會計核算，建立健全會計監(jiān)督制度,，并接受政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理,?！蹦壳埃壬祁I(lǐng)域中出現(xiàn)的一些問題,，如組織機構(gòu)不健全,、民主管理不落實、財務(wù)管理不透明,、誠信度不高,、社會公信力不足，甚至違背慈善宗旨變相斂財?shù)鹊?，雖然具體原因多種多樣,，但內(nèi)部監(jiān)督機制不健全或不起什么作用是共同的根源。慈善組織內(nèi)部監(jiān)督在整個監(jiān)督管理體系中的基礎(chǔ)地位,，是其他形式的監(jiān)督管理不能替代的,，因為不管是政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管,，還是社會監(jiān)督,，最終都要靠慈善組織接受并轉(zhuǎn)化為自己的自覺整改和堅守，才能起到實際作用,，否則都要打折扣,，甚至沒有成效，因此,，要下功夫落實落細(xì)慈善組織的內(nèi)部監(jiān)督,，應(yīng)當(dāng)對以下四個方面給予關(guān)注：
一是堅持黨建引領(lǐng)。慈善法明確規(guī)定,，慈善工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)（第四條）,，在慈善組織內(nèi)堅持黨建引領(lǐng)，就是慈善工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方面和重要體現(xiàn),。要加大在慈善組織建立黨組織力度,，擴大黨的組織和黨的工作有效覆蓋。建立健全黨組織參與慈善組織重大問題決策制度機制,，結(jié)合實際制定黨組織參與決策事項清單,。增強黨組織政治功能和組織功能，充分發(fā)揮政治引領(lǐng)作用,，教育管理黨員,，引領(lǐng)服務(wù)群眾，推動事業(yè)發(fā)展,。二是強化內(nèi)部機構(gòu)功能作用,。慈善組織要依照法規(guī)政策和章程細(xì)化理事會、監(jiān)事（會）等內(nèi)部機構(gòu)的職權(quán),、議事規(guī)則和履職要求,，建立并落實主要負(fù)責(zé)人、法定代表人述職制度,。理事會應(yīng)當(dāng)進行民主選舉,、民主決策、民主管理,，實行一人一票平等表決,，對不同意見應(yīng)予以記錄。監(jiān)事應(yīng)忠實,、勤勉履行職責(zé),，加強對負(fù)責(zé)人、理事,、財務(wù)管理人員職務(wù)行為的監(jiān)督,。三是加強對專項基金（公益項目）管理。慈善組織要審慎決策設(shè)立專項基金（公益項目）,，對設(shè)立的必要性,、可行性進行充分論證，做到與自身宗旨和業(yè)務(wù)范圍相符合,，與管理服務(wù)能力,、工作需要相適應(yīng)。要建立健全慈善項目管理制度,，加強對專項基金（公益項目）名稱,、負(fù)責(zé)人、工作人員,、項目,、活動、財務(wù)等事項的審核和監(jiān)督,，不得將專項基金（公益項目）委托其他組織或個人運營,，專項基金（公益項目）開展活動產(chǎn)生的法律責(zé)任，由設(shè)立的慈善組織承擔(dān),；與其他民事主體開展合作活動的,，必須經(jīng)設(shè)立其的慈善組織授權(quán)或批準(zhǔn)。四是加強財務(wù)管理,。慈善組織要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國會計法》《民間非營利組織會計制度》等規(guī)定,，按照非營利法人要求有效利用、規(guī)范管理資產(chǎn),。要結(jié)合自身實際,，建立權(quán)責(zé)清晰、約束有力的內(nèi)部財會監(jiān)督機制和內(nèi)部控制體系,，明確內(nèi)部監(jiān)督的主體,、范圍,、程序、權(quán)責(zé)等,，落實內(nèi)部財會監(jiān)督主體責(zé)任,。定期向理事會、監(jiān)事（會）等報告財務(wù)收支情況,。慈善組織的負(fù)責(zé)人,、理事、監(jiān)事,、主要捐贈人等與慈善組織交易對象存在控制關(guān)系或者能夠施加重大影響的,，應(yīng)當(dāng)主動報告并按規(guī)定回避表決，相關(guān)交易情況應(yīng)依法如實披露,。
落實落細(xì)社會監(jiān)督
慈善的社會監(jiān)督,，主要是指自然人、法人和非法人組織等社會力量,，通過投訴,、舉報、曝光,、咨詢等途徑對慈善組織及其負(fù)責(zé)人和執(zhí)行人員進行的監(jiān)督,。自覺接受社會監(jiān)督，是慈善組織及其他慈善活動參與者的義務(wù)和責(zé)任,。我國社會中蘊藏著對慈善活動進行社會監(jiān)督的巨大的熱情和積極性,。從近年來公益慈善領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的問題及其糾正來看，社會監(jiān)督的作用功不可沒,。慈善法賦予社會監(jiān)督多方面的作用,，我們要用足用好、落實落地,。
第一,，要建立健全投訴舉報機制。慈善法第一百零八條第一款規(guī)定：“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)慈善組織,、慈善信托有違法行為的,，可以向縣級以上人民政府民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織投訴,、舉報,。民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織接到投訴,、舉報后,，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理。”這個投訴舉報機制一旦啟動,，就把政府及其部門的監(jiān)管,、慈善組織的行業(yè)自律、社會監(jiān)督有機連接起來,，推動突出問題解決,，促進制度完善。
第二,，要注重發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。慈善法第一百零八條第二款規(guī)定：“國家鼓勵公眾,、媒體對慈善活動進行監(jiān)督,，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)以及慈善組織、慈善信托的違法違規(guī)行為予以曝光,，發(fā)揮輿論和社會監(jiān)督作用,。”輿論監(jiān)督的重要性在于通過曝光來提升社會監(jiān)督的效力,，既可以通過廣播,、報刊、電視等傳統(tǒng)媒體來進行,，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體來進行,。事實表明，輿論監(jiān)督的力量是巨大的,。
第三,，要發(fā)揮慈善活動利益相關(guān)者的監(jiān)督作用。利益相關(guān)者出于對慈善目的能否實現(xiàn),，對慈善組織的運作予以格外關(guān)心關(guān)注,，應(yīng)當(dāng)充分保障。一是慈善捐贈人的監(jiān)督,。慈善法規(guī)定：“捐贈人有權(quán)查詢,、復(fù)制其捐贈財產(chǎn)管理使用的有關(guān)資料，慈善組織應(yīng)當(dāng)及時主動向捐贈人反饋有關(guān)情況,。慈善組織違反捐贈協(xié)議約定的用途,，濫用捐贈財產(chǎn)的，捐贈人有權(quán)要求其改正,；拒不改正的,，捐贈人可以向縣級以上人民政府民政部門投訴、舉報或者向人民法院提起訴訟,?！保ǖ谒氖l）“慈善組織開展慈善活動，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和章程的規(guī)定，按照募捐方案或者捐贈協(xié)議使用捐贈財產(chǎn),。慈善組織確需變更募捐方案規(guī)定的捐贈財產(chǎn)用途的,，應(yīng)當(dāng)報原備案的民政部門備案；確需變更捐贈協(xié)議約定的捐贈財產(chǎn)用途的,，應(yīng)當(dāng)征得捐贈人同意,。”（第五十六條）二是定向募捐捐贈人的監(jiān)督,。慈善法規(guī)定：“慈善組織開展定向募捐,，應(yīng)當(dāng)在發(fā)起人、理事會成員和會員等特定對象的范圍內(nèi)進行,，并向募捐對象說明募捐目的,、募得款物用途等事項?！保ǖ诙艞l）“慈善組織開展定向募捐的,，應(yīng)當(dāng)及時向捐贈人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況,?！保ǖ诎耸畻l）三是信托監(jiān)察人的監(jiān)督。慈善法規(guī)定：“信托監(jiān)察人對受托人的行為進行監(jiān)督,，依法維護委托人和受益人的權(quán)益,。信托監(jiān)察人發(fā)現(xiàn)受托人違反信托義務(wù)或者難以履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)向委托人報告,，并有權(quán)以自己的名義向人民法院提起訴訟,。”（第五十條）四是會計師事務(wù)所等審計機構(gòu)的監(jiān)督,。慈善法規(guī)定：“具有公開募捐資格的慈善組織的財務(wù)會計報告須經(jīng)審計,。”（第七十八條）
（作者系第十四屆全國人大代表,、全國人大社會建設(shè)委員會委員）
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