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河南省襄城縣歷史悠久，秦統(tǒng)一后，設(shè)襄城縣。圖為襄城縣首山文峰塔。??本版供圖/視覺中國
秦始皇帝二十六年（公元前221年）設(shè)臨淄縣，位于今山東省淄博市臨淄區(qū)。圖為臨淄區(qū)管仲紀念館。
陶 恒
行政區(qū)劃是國家權(quán)力的空間投影。表面上，行政區(qū)劃是對國土空間的劃分；實質(zhì)上，行政區(qū)劃管理和服務(wù)的對象是人，也就是“分民而治”。因此，中國行政區(qū)劃起源的標志，是國家從“分土而治”向“分民而治”的轉(zhuǎn)變，具體而言，就是“郡下統(tǒng)縣”管理模式的出現(xiàn)。在郡縣制下，地方官員由皇帝直接任免，實現(xiàn)了中央對地方的垂直管理。
郡縣制起于春秋，形成于戰(zhàn)國，并在秦始皇統(tǒng)一六國后全面推行。在郡縣制形成前，“郡”與“縣”已存在很長時間，且最初二者并無統(tǒng)屬關(guān)系。
百里之縣——
從鄉(xiāng)野到國君直屬之地
春秋戰(zhàn)國時期，“縣”的意義歷經(jīng)三個階段的變遷，即縣鄙之縣、縣邑之縣、郡縣之縣。“縣鄙之縣”中，縣與鄙同義，國（城區(qū)）以外的地域被稱為野，為鄙，為縣，三者均指與“國”相對立的區(qū)域。例如“縣鄙之人，入從其政”，這里的“縣鄙”就是指與國對立的郊野鄉(xiāng)聚地區(qū)，說明鄉(xiāng)野地區(qū)的人需服從政治管理。
春秋時期，“縣”的性質(zhì)開始發(fā)生變化，演變?yōu)椤翱h邑之縣”。以楚國為例，其滅國后常將所滅之國設(shè)為縣，這些縣規(guī)模比一般的邑大，成為與邑相似的單個行政單位，與“縣鄙”之“縣”性質(zhì)迥異。如楚莊王十六年（公元前598年）伐陳，將其設(shè)為縣，后因大夫申叔時進諫而罷縣，恢復(fù)陳國；至楚靈王七年（公元前534年），再度滅陳為縣，并任命穿封戍為陳公。在春秋時期的晉國，以縣為邑的現(xiàn)象表現(xiàn)得尤為顯著，晉國設(shè)縣較為普遍，甚至連國都也稱為縣。
春秋后期，“縣”的性質(zhì)再度改變。晉國明確規(guī)定“異姓之能，掌其遠官。以諸姬之良，掌其中官”，即異姓中有才能者擔任地方官，同姓中的賢良之人擔任中央官員。至此，“縣”成為“郡縣之縣”，完全成為國君的直屬地。其長官不再世襲，可隨時或定期撤換，縣的幅員經(jīng)過人為劃定，縣以下還設(shè)有鄉(xiāng)里等更基層的組織。
千里之郡——
從邑到邊鄙食祿之區(qū)
郡的起源同樣很早。東漢許慎《說文解字》解釋，郡是周代制度，天子領(lǐng)土地方千里，分為百縣，秦朝初期設(shè)置36個郡來管理縣，“郡”字從邑，君聲。不過，這一說法是漢代人對歷史的回溯，從“郡”字的構(gòu)造（從邑，君聲）可以推斷，郡起初也是“邑”的一種形式。春秋末年，晉國出現(xiàn)郡的組織。郡最初設(shè)在新開拓的邊地，因邊地荒僻，地廣人稀，面積遠大于縣，故而后來有“千里之郡”的說法，但當時郡的地位比縣低。
春秋末期，晉國執(zhí)政大夫趙簡子在討伐范氏與中行氏前，為激勵將士，承諾“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡”。由此可見，當時晉郡地位不如縣，這并非因為縣大郡小，而是由于郡多位于邊地近敵之處，偏遠且條件簡陋；縣則由“邑鄙”演化而來，靠近中心區(qū)域且較為富庶，二者因此有了優(yōu)劣之分。趙簡子所說的“受縣”“受郡”，并非是以縣或郡作為食邑，而是接受一縣或一郡的俸祿，這表明此時“郡”已轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢苯涌刂疲蔀椤翱たh之郡”。
戰(zhàn)國時代，郡主要設(shè)在邊地，以鞏固邊防。據(jù)《史記·匈奴列傳》記載，魏國的西河、上郡，趙國的云中、雁門、代郡，燕國的上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東諸郡，以及秦國的隴西、北地、上郡等，皆是為防御匈奴而設(shè)，具有明顯的軍事性質(zhì)。同時，由于戰(zhàn)國時期兼并戰(zhàn)爭激烈，各國紛紛在強國交界處設(shè)郡。例如，上黨是魏、趙、韓三國的交界之地，且地勢險要，因此韓、趙都在上黨設(shè)郡。
總體來看，郡縣制的產(chǎn)生可能經(jīng)歷了兩個階段：第一階段僅得封田的食田（縣制）取代封田與封民兼具的食邑（采邑制）；第二階段是發(fā)展為更完善的食祿制郡縣兩級官僚制度。換言之，即從分封制下相對獨立的私邑，到國君控制的公邑，再到地方官僅得俸祿的郡縣制。從有土有民（采邑）、有民無土（公邑），發(fā)展到臨民而治亦即無土無民（郡縣）。
郡下統(tǒng)縣——
郡縣制的運行與推廣
“郡縣之縣”與“郡縣之郡”是如何聯(lián)系起來形成“郡下統(tǒng)縣”模式的？一般認為，“郡下統(tǒng)縣”模式首先在邊地形成，隨后推廣到內(nèi)地。隨著生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟繁榮和人口增長，邊地逐漸興盛，縣的數(shù)量大幅增多。為避免管理混亂，邊地的縣被納入郡的管理體系。之后，為加強和方便管理，郡制在內(nèi)地推行，縣的地位降至郡之下，從而形成以郡統(tǒng)縣的兩級制。至此，以郡縣制為形態(tài)的行政區(qū)劃體制基本確立。這一說法具有較高可信度。文獻中記載最早的郡是魏國西河郡，置于公元前408年。至戰(zhàn)國末期，除齊國外，其余各國皆設(shè)郡縣，尤以商鞅變法后的秦國推行郡縣制最為徹底。
可以說，郡縣制從出現(xiàn)到全面推廣，基本與中央集權(quán)國家的形成同步。在郡縣制下，土地由國君直接控制。縣的組織架構(gòu)與中央政府組織大致相似。商鞅在秦國變法時，每縣設(shè)有令、丞和尉。縣令是一縣之長，丞主管民政，尉主管軍事；后來又在人口較少的縣，設(shè)縣長而非縣令。魏、韓等國在縣令之下設(shè)有御史，兼具秘書與監(jiān)察職能。韓國還設(shè)有司寇，主管刑法。郡擔負著防衛(wèi)邊境的重任，郡的首長稱為守，尊稱為太守，多由武官充任，郡守有權(quán)征發(fā)一郡壯丁出征。由此可見，郡縣制下的官員均由中央任免，這是中央集權(quán)的重要特點之一。
戰(zhàn)國末年，秦始皇逐步吞并六國，在新征服的土地上不斷設(shè)郡，廢除封邑。在即將完成天下統(tǒng)一時，已實現(xiàn)“海內(nèi)為郡縣”的局面。不過，郡在戰(zhàn)國時期始終主要設(shè)在邊境和新征服地區(qū)，具有一定的臨時性。天下統(tǒng)一后，采用何種地方制度尚未確定。為此，王綰與李斯展開爭論，李斯主張推廣郡縣制，他認為：周朝采用分封制，分封同姓、異姓諸侯（以同姓為主），試圖以血緣為紐帶統(tǒng)治國家。但隨著血緣關(guān)系疏遠，則各諸侯相互攻伐，周天子無力制止。因此，應(yīng)當建立一套能將大權(quán)收歸中央的制度，由中央掌握地方官的任免權(quán)，如此全國方能安定。李斯的意見得到了秦始皇的采納。
于是，秦始皇在全國范圍內(nèi)普遍推行郡縣制，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”。此三十六郡主要位于秦國與六國故地，隨后秦朝北擊匈奴、南征南越，又增設(shè)一批郡縣，郡的數(shù)量達到48個左右。
以垂永久——
郡下統(tǒng)縣的制度慣性
“郡下統(tǒng)縣”模式的確立，廢除了分封貴族時代的世襲特權(quán)，逐漸形成中央對地方的垂直管理形式。這種管理形式確保了中央的權(quán)威和控制力，使得地方行政體系在歷史上得以長期穩(wěn)定延續(xù)。這種制度慣性不僅體現(xiàn)在行政體系的穩(wěn)定性上，還深刻影響了后世的政治體制和文化傳統(tǒng)，具有重大歷史意義。
其一，“郡下統(tǒng)縣”模式奠定了中國行政區(qū)劃的基礎(chǔ)。作為中國古代基礎(chǔ)的區(qū)劃體制，盡管歷朝歷代對其進行過調(diào)整和改造，但其基本架構(gòu)始終得以沿用。此后，中國行政區(qū)劃經(jīng)歷了從兩級制到多級制再回歸到兩級制的2500余年的兩大循環(huán)，其間出現(xiàn)了高層政區(qū)，統(tǒng)縣政區(qū)與縣級政區(qū)的通名也不斷變化，但“郡下統(tǒng)縣”模式“層級化”“系統(tǒng)化”的基本架構(gòu)延續(xù)了下來，其延續(xù)性反映了這一管理模式的有效性和適應(yīng)性。
其二，“郡下統(tǒng)縣”模式推動了地方行政管理的層級化、系統(tǒng)化走向完善。此前，戰(zhàn)國各國的行政管理方式雖大多類似郡縣制，但仍存在較大差異，若不加以統(tǒng)一，易導(dǎo)致統(tǒng)治混亂。“郡下統(tǒng)縣”模式確立后，郡管理多個縣，縣作為地方基本行政單位，促進了地方政務(wù)的規(guī)范化運作。通過這一模式，國家能夠有效開展人口統(tǒng)計、稅收等基本行政工作。
其三，“郡下統(tǒng)縣”模式將地方行政管理權(quán)力分配給地方官員，同時確保這些官員直接向中央政府負責，有助于實現(xiàn)中央對地方的有效控制。尤其是秦始皇設(shè)立郡縣后，中央政府能夠直接干預(yù)地方事務(wù)，極大降低了地方割據(jù)和獨立的可能性。正因如此，郡縣制打破了此前以血緣為紐帶的分封制，地方權(quán)力被大幅削弱，中央權(quán)力則得到顯著加強。
“郡下統(tǒng)縣”的政區(qū)管理模式自誕生以來，始終是歷朝歷代中央政府鞏固國家統(tǒng)一、提高治理效能的重要手段，也在潛移默化中推動著各民族文化的交流與融合。郡縣制蘊含著大國長治久安的邏輯密碼，并將繼續(xù)作為國家行政區(qū)劃的穩(wěn)定制度框架，發(fā)揮“壓艙石”般的管理作用。
（作者單位：中國人民大學清史研究所）
知識點
分封制
分封制又稱“封邦建國”，是中國古代分封諸侯的制度。周朝建立后，周天子難以直接管控廣袤領(lǐng)土，便分封諸侯以藩屏周室。分封對象主要包括王室子弟、功臣以及原本存在的地方部族首領(lǐng)。分封制促使各地諸侯積極開發(fā)土地、擴大領(lǐng)土，促進了中華文明的傳播與融合。然而，隨著時間推移，其弊端逐漸顯露。春秋戰(zhàn)國時期，諸侯國之間頻繁爆發(fā)戰(zhàn)爭、互相吞并，諸侯割據(jù)局面充分反映出分封制在中央集權(quán)方面的不足。
邑
“邑”的含義豐富多樣，在商朝，“邑”可指商王都、方國的都城、官僚貴族的領(lǐng)地，以及分屬王朝、臣屬諸侯或方國管轄的邑；到周代，“邑”既可以指西周國君封賜給卿大夫作為世祿的田邑，也發(fā)展出代指城的“都邑”之意。東周以后，邑規(guī)模大小不一，大邑相當于縣，小邑則隸屬于鄉(xiāng)、里。在古代漢語中，“邑”常指城鎮(zhèn)、封地或縣，因而成為政區(qū)專名的常用字，如鹿邑、平邑、大邑、高邑、鄠邑、昌邑等。
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