一條最低生活保障線改寫中國救助史

本報(bào)記者張俊王正玲

11月的上海，盛裝迎來首屆中國國際進(jìn)口博覽會，其開放發(fā)展程度引人矚目。除了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，上海的民生保障同樣是走在了全國前列，其中社會救助領(lǐng)域的創(chuàng)新成果為全國創(chuàng)建現(xiàn)代社會救助制度貢獻(xiàn)了“上海經(jīng)驗(yàn)”。

上海于25年前的1993年率先建立了城鎮(zhèn)低保制度，到1996年率先出臺了全國第一個省市級社會救助政府規(guī)章——《上海社會救助辦法》；2014年，具有上海特色的“9+1”社會救助制度體系日臻完善，再到2015年，又率先實(shí)現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，為上海建設(shè)“有溫度的城市”打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

上海市民政局局長朱勤皓告訴記者，至2018年上海城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)先后調(diào)整22次，達(dá)到如今每人每月1070元。在實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的同時，守住了社會公平底線。

市場經(jīng)濟(jì)逼出改革——

上海在全國第一個建立城鎮(zhèn)低保制度

上海是中國最大的工業(yè)城市，工業(yè)是這座城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，也是這座城市難以磨滅的獨(dú)特印記。上海市民因此而得天獨(dú)厚，在充分就業(yè)的政策保護(hù)下貧困人口數(shù)量很少。然而，上世紀(jì)90年代，上海開始企業(yè)轉(zhuǎn)制和用工制度改革，出現(xiàn)了失業(yè)和下崗人員，與此同時，50年代建立的單位對職工生活幾乎全包的保障制度趨于瓦解，他們的生活陷入了貧困；一些“政府管不上、企業(yè)靠不上、家庭顧不上”的“三不管”人員生活困難程度加劇。

國家層面沒有相關(guān)制度和政策安排，上海市各個部門也沒有相應(yīng)政策保障。

上海首當(dāng)其沖地遇到了市場經(jīng)濟(jì)建立過程中帶來的社會問題。如何維護(hù)公民基本生存權(quán)益，構(gòu)筑最后一道“安全網(wǎng)”？

時任上海市民政局副局長的施德容難忘那段經(jīng)歷。他深情地說：“負(fù)責(zé)任的政府是民眾的風(fēng)雪守夜人，當(dāng)風(fēng)雪驟起，政府理應(yīng)為受困民眾遮風(fēng)擋雨！”

他清晰地回憶起1992年6月的一件事：當(dāng)時《解放日報(bào)》刊登了一篇長寧區(qū)華陽街道幾位老人生活困境的長篇報(bào)道，這些老人或因子女殘疾、或因配偶患病而生活極其困難，但他們因不是“孤老”不屬于政府救濟(jì)范圍。這一社會現(xiàn)象引起了市領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注，市政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)走訪了若干貧困戶后，要求民政等部門認(rèn)真研究，拿出切實(shí)可行的解決辦法。經(jīng)過反復(fù)研究后，大家一致認(rèn)為17類救助對象、11個救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這種“零打碎敲”的方法難以從根本上解決問題，與經(jīng)濟(jì)體制的改革嚴(yán)重不相適應(yīng)。改革傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度已勢在必行。

1993年1月，市政府轉(zhuǎn)發(fā)了市民政局等部門《關(guān)于解決本市市區(qū)部分老人生活困難的意見》，將原由企業(yè)承擔(dān)的職工家屬中的4種生活困難老年人納入社會救濟(jì)范圍。此舉首次突破了原有的政府救濟(jì)范圍，距離建立全市統(tǒng)一的最低生活保障制度已近在咫尺。

1993年4月的一次市政府辦公會議上，民政部門建議，建立一條隨物價指數(shù)進(jìn)行調(diào)整的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，作為全市統(tǒng)一的實(shí)施困難補(bǔ)助的基本標(biāo)準(zhǔn)。建議立即得到市領(lǐng)導(dǎo)的贊同，會議決定由民政等部門拿出具體意見。市民政局很快提出了四套方案，最后經(jīng)市政府決定，確定建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障線，標(biāo)準(zhǔn)為每月人均120元，從6月1日起實(shí)施。進(jìn)一步擴(kuò)大了救濟(jì)范圍，提高了救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

1994年，上海又建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。1996年政府規(guī)章《上海市救助辦法》出臺。1999年10月，上海全面調(diào)整并完善社會救助政策，改變了城鎮(zhèn)低保金由政府和企業(yè)分別承擔(dān)的模式，將原來有企業(yè)承擔(dān)的職工定期生活困難補(bǔ)助納入統(tǒng)一的政府救濟(jì)范圍。

上海在全國率先建立的城市居民最低生活保障制度，拉開了中國城市社會救濟(jì)制度改革的序幕。1994年，第十次全國民政會議總結(jié)并充分肯定了上海為建立新的社會救助制度的探索，提出 “對城市社會救濟(jì)對象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”的改革目標(biāo)，并部署在東部沿海地區(qū)試點(diǎn)。1997年國務(wù)院發(fā)文，決定在全國建立城市居民最低生活保障制度。

從“先行者”到“探路者”——

構(gòu)建具有上海特色的社會救助“9+1”制度體系

如何平衡救助和就業(yè)之間的關(guān)系，是社會救助政策改革需要攻克的難題之一。

“曾經(jīng)有人質(zhì)疑低保制度是‘養(yǎng)懶漢’。”對此，市民政局救濟(jì)處負(fù)責(zé)人介紹，上海始終注重救助和就業(yè)政策聯(lián)動，有效促進(jìn)有勞動能力的低保對象主動就業(yè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧。2002年6月，上海先后制定“生活費(fèi)抵扣”政策和“救助漸退”政策：對城鎮(zhèn)低保家庭中有實(shí)際就業(yè)行為，月勞動收入不低于或等于上海市企業(yè)職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的人員，增加其本人基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)其就業(yè)的積極性；對上海市低保家庭中就業(yè)年齡段內(nèi)、且有勞動能力的人員，在享受最低生活保障期間實(shí)現(xiàn)就業(yè)，并因就業(yè)收入增加而超出了低保救助門檻的，其家庭的低保金采取“逐步扣除、逐月退出”的辦法，以達(dá)到促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定崗位的目的。這項(xiàng)政策效果明顯，2003年起上海的低保人數(shù)開始出現(xiàn)明顯下降。

低保制度建立以后，各專項(xiàng)救助逐漸拓展完善。在醫(yī)療救助方面，2000年，為配合上海醫(yī)保制度改革，上海建立以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主體、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)為輔助、醫(yī)療救助為托底的多層次醫(yī)療保障體系；2005年，又將醫(yī)療救助對象范圍從最初的傳統(tǒng)救濟(jì)對象，擴(kuò)大到城鄉(xiāng)低保家庭成員。截至2017年底，上海累計(jì)實(shí)施醫(yī)療救助160萬人次。

在教育救助方面，2001年，上海對低保家庭中的中小學(xué)生實(shí)施學(xué)雜費(fèi)減免和助學(xué)金補(bǔ)助等教育救助。2005年，又對城鄉(xiāng)低保和低收入家庭中九年義務(wù)教育制學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”，免雜費(fèi)、免書簿費(fèi)和補(bǔ)助生活費(fèi)，并將助學(xué)幫困責(zé)任主體由學(xué)校轉(zhuǎn)到各級政府。截至2017年底，累計(jì)實(shí)施基礎(chǔ)教育階段教育救助45萬人次。

在住房救助方面，2000年，上海首先在長寧、閘北兩區(qū)試點(diǎn)推行城鎮(zhèn)最低生活保障家庭的廉租住房制度。2001年底試點(diǎn)擴(kuò)大到全市中心城區(qū)。廉租住房制度分為租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租兩種方式，其中租金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)隨住房租賃市場價格變動等情況適時進(jìn)行調(diào)整。截至2018年6月底，上海廉租住房覆蓋家庭4.4萬戶，累計(jì)覆蓋家庭12.1萬戶。

2013年，上海建立“因病支出型貧困家庭生活救助制度”，對城鄉(xiāng)居民因患病導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用等剛性支出較大、實(shí)際生活水平低于該市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭，由政府給予基本生活保障。

至此，“以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為基礎(chǔ)，支出型貧困家庭生活援助、受災(zāi)人員救助和臨時救助為補(bǔ)充，醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助等專項(xiàng)救助相配套，社會力量充分參與”的上海社會救助“9+1”制度體系框架正式建立，為各種貧困家庭建立起了一張比較完整的“社會安全網(wǎng)”。

（來源：中國社會報(bào)2018.11.16）

分享到：