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首頁民政部社會事務(wù)司司長 王金華
2016年2月4日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13號，以下簡稱《意見》），對日益嚴(yán)峻的農(nóng)村留守兒童問題第一次做出了政策回應(yīng)和制度安排。這對數(shù)量龐大的留守兒童來說是一個福音，但也強化了家庭、社會、政府的責(zé)任，尤其是留守兒童父母，在“顧家”（在家照料子女）與“掙錢”（外出務(wù)工經(jīng)商）之間，會面臨兩難選擇；對政府而言，也將面臨著如何勸誡留守兒童父母履行好家庭“主體責(zé)任”和承擔(dān)好父母沒有撫養(yǎng)能力的留守兒童的“兜底責(zé)任”重任，這是一道不太好解的難題，政府顯然要在“家務(wù)事”和“國家事”之間做出評估和抉擇；對社會而言，則需要伸出援手，為留守兒童提供力所能及的幫助，做“參與者”，而不是“旁觀者”，更不能只在留守兒童權(quán)益受到侵害時站在道德制高點上指手畫腳、評頭論足。
一、兩起事件成為發(fā)布新政策的導(dǎo)火索
改革開放后，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，我國社會結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)巨大變化，農(nóng)村人口快速外流，從農(nóng)村向城市流動，從中西部向東部流動，從經(jīng)濟落后地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流動。伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展，社會上出現(xiàn)了一個特殊的群體——農(nóng)村流動人口，人們習(xí)慣性地稱之為“農(nóng)民工”，這是一個龐大的群體，據(jù)人社部統(tǒng)計，2017年全國農(nóng)民工總量達2.87億人。他們在城市與農(nóng)村之間來回流動，特別是春節(jié)前后，農(nóng)民工問題成為各地政府的“難題”：節(jié)前要想辦法把他們盡快疏散回家，實現(xiàn)難得的一年一次的與家人團聚；節(jié)后要讓他們在城市中找到新的崗位，盡快就業(yè)，避免成為無所事事的失業(yè)者。為此，國家建立了農(nóng)民工聯(lián)席會議制度，辦公室設(shè)在人力資源和社會保障部，人社、民政、商務(wù)、交通運輸?shù)炔块T協(xié)調(diào)行動，共同研究解決農(nóng)民工問題。
與農(nóng)民工相伴而生的另一個社會問題，是農(nóng)民工子女照料問題。一開始這個問題并不突出，外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工（第一代農(nóng)民工），大都已結(jié)婚，或結(jié)婚后再外出，夫妻倆一個人外出的居多，即使夫妻倆都外出，也會把子女委托給家人或親戚照料，在嚴(yán)格控制人口增長和實行獨生子女政策背景下，多數(shù)家庭把子女看得比什么都重要，在“掙錢”和“顧家”之間，往往選擇的天平往“顧家”一邊傾斜。但隨著時間推移和社會發(fā)展，特別是進入二十一世紀(jì)后，第一代農(nóng)民工逐步退出歷史舞臺，第二代農(nóng)民工或新生代農(nóng)民工逐步成為農(nóng)民工的主力或主體，他們大都出生于20世紀(jì)80年代以后，初高中畢業(yè)，沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，有或長或短跟隨父母在城市生活的經(jīng)歷，對在城市成家立業(yè)有向往，他們雖然在城市長期生活、居住，但因受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的戶籍制度，他們只能跟隨父母把家安在農(nóng)村，多數(shù)是小夫妻倆一起外出打工，即使是一方外出打工的小夫妻，等孩子出生后也大都把孩子甩給父母，對孩子的監(jiān)護責(zé)任比起父輩大大弱化，年輕夫妻有的外出一年才回一趟家，有的幾年回一趟家，孩子難得與父母見上一面。在這種情況下，一些留守兒童遭受意外傷害、不法侵害、家庭暴力、虐待、遺棄等情況時有發(fā)生，問題逐步彰顯出來，日益引起社會的關(guān)注和重視。
貴州省畢節(jié)市連續(xù)發(fā)生的兩起留守兒童事件成為催生國務(wù)院政策出臺的“導(dǎo)火索”。2012年11月16日，畢節(jié)市5名男童因在垃圾箱內(nèi)生火取暖導(dǎo)致一氧化碳中毒而死亡，其年齡均在10歲左右。2015年6月9日，畢節(jié)市4名留守兒童在自家服毒自殺，一兄三妹，最大的哥哥13歲，最小的妹妹才5歲。這兩起事件有一個共同特點：這些受到傷害的兒童都是留守兒童，其家長長期外出務(wù)工，很少關(guān)心關(guān)愛孩子。兩起事件引起社會強烈關(guān)注，也引起國務(wù)院高度重視，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示責(zé)成民政部等部門迅速調(diào)查研究，拿出有針對性的政策措施，避免再次發(fā)生類似事件，避免讓留守兒童問題成為家庭之痛社會之殤。
民政部會同國家發(fā)改委、國務(wù)院婦兒工委、公安部、教育部等部門迅速開展調(diào)查研究和政策制定工作，通過大量艱苦細(xì)致的研究論證、征求社會各方面意見，2016年2月，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議研究，印發(fā)了《意見》，第一次對農(nóng)村留守兒童問題做出頂層設(shè)計和制度安排，明確了如何關(guān)愛保護留守兒童的政策措施和具體路徑。
二、構(gòu)筑起關(guān)愛保護農(nóng)村留守兒童的四道防線
《意見》依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和目前農(nóng)村實際，對家庭、政府、學(xué)校、社會在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作中所承擔(dān)的責(zé)任和扮演的角色，提出了不同要求，做出了明確而具體的規(guī)定，構(gòu)筑起關(guān)愛保護農(nóng)村留守兒童的“四道防線”。
第一道防線：家庭，特別是父母在留守兒童監(jiān)護照料方面應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任。現(xiàn)行法律規(guī)定，“父母是未成年子女的監(jiān)護人”，因此，農(nóng)村留守兒童監(jiān)護照料的主體責(zé)任是其父母，父母死亡或沒有監(jiān)護能力的，應(yīng)委托其他有監(jiān)護能力的代為監(jiān)護照料。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無人監(jiān)護或監(jiān)護不力是農(nóng)村留守兒童面臨的最嚴(yán)重的問題，也是導(dǎo)致極端事件發(fā)生的重要原因。《意見》基于現(xiàn)有法律規(guī)定，首先從留守兒童概念入手，明確規(guī)定：“留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人。”從兩個維度重新界定了農(nóng)村留守兒童：一是兒童的父母均外出務(wù)工或一方外出另一方無監(jiān)護能力而無法履行監(jiān)護職責(zé)，二是兒童的年齡，必須是未滿十六周歲，因為法律規(guī)定，“未成年人的父母或其他監(jiān)護人，不得讓不滿十六周歲的未成年人脫離監(jiān)護單獨居住”。也就是說，只有兩種情況下的兒童，才屬于留守兒童：一是父母雙方均外出務(wù)工而無法監(jiān)護照料的兒童，二是父母雙方一方外出而另一方?jīng)]有監(jiān)護照料能力的兒童，只要沒有年滿十六周歲都應(yīng)屬于留守兒童。在此基礎(chǔ)上，《意見》明確指出，在兒童監(jiān)護照料方面，家庭承擔(dān)主體責(zé)任，父母是第一責(zé)任人，要求父母在家庭發(fā)展中首先要考慮兒童利益，依法履行對未成年子女的監(jiān)護職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)，即使外出務(wù)工也要盡量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暫不具備條件的應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護，不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護單獨居住生活。同時，外出務(wù)工的父母要通過電話、微信等途徑，經(jīng)常與留守未成年子女聯(lián)系，想方設(shè)法多見面，及時了解掌握他們的生活、學(xué)習(xí)和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛。《意見》還規(guī)定，對父母或受委托監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)的，村（居）民委員會、公安機關(guān)和有關(guān)部門要及時予以勸誡、制止；情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的，公安等有關(guān)機關(guān)要依法追究其責(zé)任。
第二道防線：政府，特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府要承擔(dān)屬地責(zé)任。《意見》明確規(guī)定，縣級人民政府要切實加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查，結(jié)合本地實際制定切實可行的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護政策措施，認(rèn)真組織開展關(guān)愛保護行動，確保關(guān)愛保護工作覆蓋本行政區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)村留守兒童。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和村（居）民委員會要加強對監(jiān)護人的法治宣傳、監(jiān)護監(jiān)督和指導(dǎo)，督促其履行監(jiān)護責(zé)任，提高監(jiān)護能力；要建立翔實完備的農(nóng)村留守兒童信息臺賬，一人一檔案，實行動態(tài)管理、精準(zhǔn)施策，為有關(guān)部門和社會力量參與農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作提供支持;要通過黨員干部上門家訪、駐村干部探訪、專業(yè)社會工作者隨訪等方式，對重點對象進行核查，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善照料。《意見》還同時規(guī)定村（居）民委員會要協(xié)助縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行好屬地責(zé)任，通過定期走訪、全面排查，及時掌握農(nóng)村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護情況、就學(xué)情況等基本信息，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）報告；要為農(nóng)村留守兒童通過電話、視頻等方式與父母聯(lián)系提供便利。
第三道防線：學(xué)校，特別是中小學(xué)校在農(nóng)村留守兒童入學(xué)就讀、監(jiān)護照料方面承擔(dān)重要責(zé)任。兒童，尤其是適齡兒童，大部分時間是在學(xué)校度過的，因此，學(xué)校在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護方面負(fù)有重要職責(zé)。《意見》強調(diào)，中小學(xué)校要對農(nóng)村留守兒童受教育情況實施全程管理，利用電話、家訪、家長會等方式加強與家長、受委托監(jiān)護人的溝通交流，了解農(nóng)村留守兒童生活情況和思想動態(tài)，幫助監(jiān)護人掌握農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)情況，提升監(jiān)護人責(zé)任意識和教育管理能力；及時了解無故曠課農(nóng)村留守兒童情況，落實輟學(xué)學(xué)生登記、勸返復(fù)學(xué)和書面報告制度，勸返無效的，應(yīng)書面報告縣級教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，依法采取措施勸返復(fù)學(xué)；幫助農(nóng)村留守兒童通過電話、視頻等方式加強與父母的情感聯(lián)系和親情交流。寄宿制學(xué)校要完善教職工值班制度，落實學(xué)生宿舍安全管理責(zé)任，豐富校園文化生活，引導(dǎo)寄宿學(xué)生積極參與體育、藝術(shù)、社會實踐等活動，增強學(xué)校教育吸引力。
第四道防線：社會，村（居）民委員會、群團組織、社會組織、專業(yè)社會工作者、志愿者等社會力量在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護方面義不容辭。《意見》強調(diào)，要充分發(fā)揮社會力量的積極作用和關(guān)愛服務(wù)優(yōu)勢，形成全社會關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的良好氛圍。各級工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、關(guān)工委等群團組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極為農(nóng)村留守兒童提供假期日間照料、課后輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)等關(guān)愛服務(wù)。工會、共青團要廣泛動員廣大職工、團員青年、少先隊員等開展多種形式的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)和互助活動。婦聯(lián)要依托婦女之家、兒童之家等活動場所，為農(nóng)村留守兒童和其他兒童提供關(guān)愛服務(wù)，加強對農(nóng)村留守兒童父母、受委托監(jiān)護人的家庭教育指導(dǎo)，引導(dǎo)他們及時關(guān)注農(nóng)村留守兒童身心健康狀況，加強親情關(guān)愛。殘聯(lián)要組織開展農(nóng)村留守殘疾兒童康復(fù)等工作。機關(guān)工委要組織動員廣大老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老模范等離退休老同志，協(xié)同做好農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛與服務(wù)工作。同時，要支持引導(dǎo)社會力量積極參與，通過孵化培育、政府購買服務(wù)、引導(dǎo)志愿服務(wù)等方式，鼓勵和支持社會工作服務(wù)機構(gòu)、公益慈善類社會組織、志愿服務(wù)組織等，深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學(xué)校和家庭，為農(nóng)村留守兒童提供專業(yè)服務(wù)；落實稅費減免優(yōu)惠政策，支持社會組織、愛心企業(yè)依托學(xué)校、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，開展農(nóng)村留守兒童托管服務(wù)。
三、用救助保護機制把家務(wù)事變成國家事
當(dāng)下，許多地方還始終把監(jiān)護管教兒童當(dāng)做“家務(wù)事”，認(rèn)為是父母家庭的事情，他人無權(quán)干涉。政府在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護方面應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，也始終處于模糊地帶，似乎有責(zé)任，但誰也說不清楚應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，而《意見》把“家務(wù)事”當(dāng)成了“國家事”，不僅明確了家庭應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也明確了政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，填補了這一“空白”。要求各級政府把農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作作為重要工作內(nèi)容，既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)，完善政策措施，健全工作機制，盡快建立健全強制報告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預(yù)等農(nóng)村留守兒童救助保護機制，有效遏制侵害農(nóng)村留守兒童權(quán)益的事件。
建立強制報告機制。《意見》既明確了強制報告人是誰，向誰報告，又明確了哪些情形必須報告，不報告要承擔(dān)什么責(zé)任。《意見》規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機構(gòu)、村（居）民委員會、社會工作服務(wù)機構(gòu)、救助管理機構(gòu)、福利機構(gòu)及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護單獨居住生活或失蹤、監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不履行監(jiān)護責(zé)任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應(yīng)當(dāng)在第一時間向公安機關(guān)報告。這些單位和人員未履行報告義務(wù)的，其上級機關(guān)和有關(guān)部門要嚴(yán)肅追責(zé)。同時規(guī)定，對其他公民、社會組織積極向公安機關(guān)報告的，應(yīng)及時給予表揚和獎勵。
完善應(yīng)急處置機制。《意見》明確規(guī)定，公安機關(guān)接到報告后，要及時受理，第一時間出警調(diào)查，有針對性地采取應(yīng)急處置措施，強制報告責(zé)任人要協(xié)助公安機關(guān)做好調(diào)查和應(yīng)急處置工作。同時規(guī)定針對不同情形及時進行干預(yù)處置：屬于農(nóng)村留守兒童單獨居住生活的，要責(zé)令其父母立即返回或確定受委托監(jiān)護人，并對父母進行訓(xùn)誡；屬于監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不履行監(jiān)護責(zé)任的，要聯(lián)系農(nóng)村留守兒童父母立即返回或委托其他親屬監(jiān)護照料；上述兩種情形聯(lián)系不上農(nóng)村留守兒童父母的，要就近護送至其他近親屬、村（居）民委員會或救助管理機構(gòu)、福利機構(gòu)臨時監(jiān)護照料，并協(xié)助通知農(nóng)村留守兒童父母立即返回或重新確定受委托監(jiān)護人。屬于失蹤的，要按照兒童失蹤快速查找機制及時開展調(diào)查。屬于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要時通知并協(xié)助民政部門將其安置到臨時庇護場所、救助管理機構(gòu)或者福利機構(gòu)實施保護；屬于遭受其他不法侵害、意外傷害的，要依法制止侵害行為、實施保護；對于上述兩種情形，要按照有關(guān)規(guī)定調(diào)查取證，協(xié)助其就醫(yī)、鑒定傷情，為進一步采取干預(yù)措施、依法追究相關(guān)法律責(zé)任打下基礎(chǔ)。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）負(fù)有屬地管理責(zé)任，因此，公安機關(guān)還要將干預(yù)處置情況及時通報他們。
健全評估幫扶機制。《意見》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）接到公安機關(guān)通報后，要會同民政部門、公安機關(guān)在村（居）民委員會、中小學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)以及親屬、社會工作專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的協(xié)助下，對農(nóng)村留守兒童的安全處境、監(jiān)護情況、身心健康狀況等進行調(diào)查評估，有針對性地安排監(jiān)護指導(dǎo)、醫(yī)療救治、心理疏導(dǎo)、行為矯治、法律服務(wù)、法律援助等專業(yè)服務(wù)。對于監(jiān)護人家庭經(jīng)濟困難且符合有關(guān)社會救助、社會福利政策的，民政及其他社會救助部門要及時納入保障范圍。
強化監(jiān)護干預(yù)機制。《意見》規(guī)定，對實施家庭暴力、虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童的父母或受委托監(jiān)護人，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予批評教育，必要時予以治安管理處罰，情節(jié)惡劣構(gòu)成犯罪的，依法立案偵查。對于監(jiān)護人將農(nóng)村留守兒童置于無人監(jiān)管和照看狀態(tài)導(dǎo)致其面臨危險且經(jīng)教育不改的，或者拒不履行監(jiān)護職責(zé)六個月以上導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童生活無著的，或者實施家庭暴力、虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童導(dǎo)致其身心健康嚴(yán)重受損的，其近親屬、村（居）民委員會、縣級民政部門等有關(guān)人員或者單位要依法向人民法院申請撤銷監(jiān)護人資格，另行指定監(jiān)護人。
四、怎樣把關(guān)愛保護措施落到實處
一分部署，九分落實。農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護任重道遠(yuǎn)。對如何抓好貫徹落實，《意見》也提出了明確要求。
一要健全協(xié)調(diào)機制。國家層面，建立民政部牽頭的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作部際聯(lián)席會議制度，各成員單位要落實職責(zé)分工，加強協(xié)作配合，確保形成工作合力，充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用。地方層面，各地要將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作納入政府重要議事日程，建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)，民政部門牽頭，教育、公安、司法行政、衛(wèi)生等部門和婦聯(lián)、共青團等群團組織參加的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作領(lǐng)導(dǎo)機制，及時研究解決工作中的重大問題。
二要強化基層能力。各級財政要優(yōu)化和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，又要積極引導(dǎo)社會資金投入，多渠道籌措資金，保障農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作必需的經(jīng)費。要統(tǒng)籌資源，逐步完善救助管理機構(gòu)、福利機構(gòu)、寄宿制學(xué)校等場所設(shè)施。利用現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施開辟“兒童之家”等兒童活動場所，滿足關(guān)愛保護工作需要。鼓勵支持社會力量舉辦農(nóng)村留守兒童托管服務(wù)機構(gòu)。要進一步開拓思路，探索通過設(shè)置公益崗位、聘用專業(yè)社工、吸納志愿者、靈活用工等途徑，充實救助管理機構(gòu)、福利機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）的關(guān)愛保護工作力量，強化對基層工作人員的培訓(xùn)指導(dǎo)，切實提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平。
三要細(xì)化實施方案。各地應(yīng)結(jié)合實際，制訂具體實施方案。既要認(rèn)真總結(jié)前期工作經(jīng)驗和做法，進一步完善政策規(guī)定和保障措施，細(xì)化業(yè)務(wù)流程和工作要求，明確部門職責(zé)和任務(wù)分工，確保關(guān)愛保護措施因地制宜、切實可行。又要強化關(guān)愛服務(wù)和救助保護的有效銜接，區(qū)分安全處境、監(jiān)護情況、身心健康、生活照料等情況和類型，明確重點對象，因人施策、按需幫扶，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善照料和有效關(guān)愛。還要著眼長遠(yuǎn)，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進基本公共服務(wù)均等化，從根本上解決農(nóng)村留守兒童問題。
四要狠抓督促落實。要堅持問題導(dǎo)向，注重重心下移，對工作中遇到的難點和問題，要緊盯不放，持續(xù)推動解決，確保取得實效。要制定督查考核辦法，明確督查指標(biāo)，建立常態(tài)化、經(jīng)常化的督查考核機制，定期通報工作情況，及時總結(jié)推廣先進經(jīng)驗。對認(rèn)真履職盡責(zé)、政策落實到位、工作成效明顯的，要及時表揚激勵；對工作不力、措施不實的，要督促整改落實；對因推諉扯皮、玩忽職守等造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅問責(zé)；對實施家庭暴力、虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童的父母或其他監(jiān)護人，要依法追究法律責(zé)任。
五要加強宣傳教育。既包括對黨政干部的宣傳教育，也包括對農(nóng)民群眾的宣傳教育，前者主要是爭取他們的重視和支持，后者主要是宣傳引導(dǎo)，讓他們切實履行相關(guān)法律責(zé)任。目前人們的法律意識、兒童優(yōu)先意識、監(jiān)護意識比較淡薄，尤其是一些留守兒童的父母，更需要加強宣傳引導(dǎo)，不斷提高他們的思想認(rèn)識，提高社會的文明程度。
（來源：中國社會報2018.10.29）
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