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首頁王 博
《中華人民共和國民法典》(以下簡稱民法典)作為“社會生活的百科全書”,，涉及經濟社會發(fā)展的各個方面,。就社會組織治理而言,，它回應社會關切,，給予社會組織非營利法人分類的精準定位;它引入“捐助法人”概念,，為社會組織分類規(guī)范提供了明確依據;它提出組織機構設置等治理要求,，為社會組織治理重塑提供了制度保障,。民法典的頒布對于走好中國特色社會組織發(fā)展之路奠定了重要的制度基礎,，也對新形勢下做好社會組織立法工作指明了新方向,、提出了新要求,。
精準定位
民法典第八十七條明確了非營利法人的定義，并規(guī)定非營利法人包括事業(yè)單位,、社會團體,、基金會、社會服務機構等,，這是我國第一次以法典形式將社會團體,、基金會,、社會服務機構等社會組織完整納入非營利法人類型。
采用非營利與營利作為法人組織的“元分類”,，在此基礎上增加特別法人的分類,，符合我國基本國情和現(xiàn)實需要，對長期以來社會組織在民事基本法中組織形式不全,、組織屬性不明確,、法律地位不清晰等弊端作出了積極回應。從做好社會組織立法工作來看,，首先,，要加大制度創(chuàng)新。從立法技術看,，非營利法人制度蘊涵的是人性的二元論,，處理好“經濟人”和“道德人”之間的關系，遠比營利組織領域單純理解經濟人和理性人要難得多,，社會組織立法要在市場經濟條件下,，將民法典中“人”的利他行為與利己行為做出平衡，建立一個既有別于所有人控制的商業(yè)組織制度,、又有別于政府管控制度,，既保護崇高道德行為、又遏制謀利沖動,，既強調私法自治,、又強調依法監(jiān)管的規(guī)則體系,。其次,，要明確非營利標準。圍繞民法典第八十七條和九十五條規(guī)定的非營利法人“禁止利潤分配”和“剩余財產處置的近似原則”做好配套立法銜接和行業(yè),、部門法規(guī)的清理工作,。再次，要對“為公益目的成立的非營利法人”進行界定,。民法典第九十五條規(guī)定,，“為公益目的成立的非營利法人終止時，不得向出資人,、設立人或者會員分配剩余財產,。剩余財產應當按照法人章程的規(guī)定或者權力機構的決議用于公益目的;無法按照法人章程的規(guī)定或者權力機構的決議處理的，由主管機關主持轉給宗旨相同或者相近的法人,，并向社會公告”,。值得注意的是，第九十五條規(guī)定的“近似原則”僅適用于以公益目的成立的非營利法人,，而不包括其他行業(yè)協(xié)會商會等互益性社會組織,。多年以來,，現(xiàn)有立法、政策關于公益,、非營利,、慈善等概念始終存在交互使用、容易混淆的情況,，應當以民法典頒布為契機,，對有關術語進行明確、統(tǒng)一,，對“公益目的成立的非營利法人”進行界定,，或建立與“慈善組織認定”制度的銜接對應關系。最后,，要加強對社會組織的非營利性監(jiān)管,。有了民法典的清晰定位，社會組織立法應當多層次,、全方位建立健全非營利性監(jiān)管機制和監(jiān)管規(guī)則,，形成業(yè)務主管單位、行業(yè)主管部門,、登記管理機關,、稅務部門聯(lián)動的監(jiān)管機制，加大對社會組織亂發(fā)牌子,、亂搞評比,、亂收費、濫設分支機構違規(guī)牟利行為的執(zhí)法力度,，規(guī)范社會組織經商辦企業(yè)和關聯(lián)交易等行為,，更好樹立和維護民法典的立法權威。
分類規(guī)范
民法典第九十二條對捐助法人進行了定義：“具備法人條件,，為公益目的以捐助財產設立的基金會,、社會服務機構等，經依法登記成立,，取得捐助法人資格”,。這一規(guī)定首次將社會服務機構(現(xiàn)行行政法規(guī)中稱為“民辦非企業(yè)單位”)與基金會并列成為捐助法人，并在此基礎上對其組織機構,、剩余財產處置等做出同等規(guī)范,。從定義看，現(xiàn)行《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的個體制和合伙制的民辦非企業(yè)單位不再屬于社會服務機構的概念范疇,。從社會組織立法工作看,，要重點做好社會服務機構立法銜接。首先，要統(tǒng)一組織名稱,。長期以來,，行政管理法規(guī)中，“民辦非企業(yè)單位”采用的是否定式的表述,，因含義模糊,、定位不清、與國際命名慣例不一致而飽受爭議,。民法典考慮到這一問題,，將“民辦非企業(yè)單位”改為“社會服務機構”，突出了其提供社會服務的特性,。但由于《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及其配套法規(guī)政策等仍然使用“民辦非企業(yè)單位”稱謂,，需要盡快與民法典保持一致。其次,，要明確法人屬性,。長期以來，個人型和合伙型民辦非企業(yè)單位由于產權不清,、責任連帶,，組織財產的獨立性不強，非營利性難以保證,，民法典制定看到了這一弊端,，從制度上明確了社會服務機構為法人組織。為此,，社會組織立法應當廢除個人型和合伙型民辦非企業(yè)單位類型,，并考慮設置一個過渡期，允許已登記的個人型和合伙型民辦非企業(yè)單位退出,，或到市場監(jiān)管部門登記為營利性法人,，或轉為法人型組織在民政部門重新辦理登記。再次,，要提高監(jiān)管標準,。與社會團體分為公益性和互益性法人不同,，民法典規(guī)定社會服務機構,、基金會一律為公益性的捐助法人。從實踐看,，社會組織的公益性存在一個由強到弱的過渡譜系,。一般認為，基金會作為典型的慈善組織,，公益性和利他性最強,，相應地，公權力接入程度更高，對其信息公開,、社會監(jiān)督的力度更大,，所謂“玻璃口袋”就是對其透明、公開運作的要求,。而社會服務機構因數(shù)量較大,、立法不統(tǒng)一、組織類型多樣,、監(jiān)管力量薄弱,、扶持政策不到位等原因，不少學者認為我國民辦非企業(yè)單位行業(yè)存在一種亂象,，即“在非營利外衣下實施營利成為一種固成的慣性”,。民法典頒布后，社會組織立法工作必須要攻堅克難,，著力建立健全高標準,、全方位、精細化的治理規(guī)則,，從登記入口,、日常監(jiān)管、社會監(jiān)督,、執(zhí)法檢查等環(huán)節(jié)著手,，編牢織密集資產管理、負責人管理,、項目管理,、剩余財產處置在內的網絡化無縫監(jiān)管制度，扭轉社會服務機構違規(guī)牟利行為,。
治理重塑
民法典第九十一條對社會團體的章程,、組織機構(權力機構、執(zhí)行機構),、法定代表人做出規(guī)定;第九十三條對捐助法人的章程,、組織機構(決策機構、執(zhí)行機構,、監(jiān)事會)和法定代表人做出規(guī)定,。從做好社會組織立法工作看，首先,，要堅持分類指導的治理理念,。民法典基于捐助法人公益性和財產監(jiān)管的特殊要求，明確了監(jiān)事會為基金會,、社會服務機構等捐助法人的必設機構,，以強化其內部監(jiān)督。而對社會團體，可允許其根據自身特點,，區(qū)分公益性,、互益性特征及登記層級等，自主選擇是否設立監(jiān)事會,。其次,，要提升章程的治理地位。要明確章程在社會組織內部治理中的核心地位和作用,，通過在章程中明確黨建領導機制,，細化社會組織法人治理機構及職責，明確法定代表人的人選,、屆次和負責人的責任,，切實提升社會組織依章程辦會理念和自律誠信辦會能力。再次,，加強對重點問題的治理,。要圍繞社會組織負責人一言堂、內部人控制等問題,，建立負責人問責制度和信用管理制度;圍繞社會組織陷入僵局問題,，建立糾紛解決機制;圍繞捐助法人關聯(lián)交易等問題，建立信息公開制度;圍繞社會組織濫設,、疏于管理分支機構的問題,，明確設立原則、程序和法律責任,。最后,，要強化對“僵尸組織”的治理。要按照民法典第六十八條規(guī)定的法人終止情形,，建立非營利法人破產制度;要降低注銷成本,，探索簡易注銷制度;要通過吊銷登記證書、納入異常名錄和嚴重違法失信名單等方式,，加速“僵尸組織”市場出清,，促進社會組織布局優(yōu)化。
民法典體例科學,、結構嚴謹,、內容完整、協(xié)調一致,，體現(xiàn)了高超的立法水準,。社會組織立法工作應當既領會總體精神,、又把握具體要求,，既落實文字要求、又注重內在意蘊，將民法典的各項要求做實,、做好,、做出成效。
(作者單位：民政部社會組織管理局)
(來源：中國社會報2020.11.23)
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