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山東省民政廳副廳長 張孟強

縣域是經(jīng)濟發(fā)展、社會治理的基礎(chǔ)單元。郡縣治則天下安，縣域強則國家強。縣域養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)接城鄉(xiāng)，涵蓋養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)的各類人群、需求、要素、模式，具有相對獨立體系的完整特征，在全省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中具有重要基礎(chǔ)地位。近期，筆者在山東省榮成市專題調(diào)研時，對當(dāng)?shù)卣w解決縣域養(yǎng)老問題的一系列探索實踐進行了深入調(diào)研和思考。從貫徹落實“積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”的角度來看，基層的鮮活創(chuàng)新和有益探索，有效發(fā)揮了縣級黨委、政府的積極性和創(chuàng)造性，增強了縣域養(yǎng)老服務(wù)能力，對積極應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、綜合應(yīng)對人口老齡化有著十分重要的意義。

榮成縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成效

截至2019年底，榮成市戶籍人口65.6萬人,其中老年人20.4萬人，占戶籍人口31.1%。近年來，榮成市將構(gòu)建縣域養(yǎng)老服務(wù)體系納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域、老年人群、服務(wù)需求、參與主體、發(fā)展要素、供給模式、支持政策，因地制宜，綜合發(fā)力，居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善。

基本形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動的組織制度構(gòu)架。一是黨委政府重視。榮成市委市政府將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，納入重要議事日程，成立養(yǎng)老服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、“暖心食堂”聯(lián)席會議小組等工作協(xié)調(diào)機制，定期研究推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的政策措施。二是政策支持有力。先后制定《關(guān)于加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》《榮成市加快推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合暨養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實施方案》等12個政策文件，從用地保障、建設(shè)補助、運營獎補、稅費減免、人才培養(yǎng)等20多個方面進行扶持。2016年以來，市財政共安排3000多萬元對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進行獎補。三是社會積極參與。2016年以來，社會資本投資近18億元參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。目前全市養(yǎng)老機構(gòu)全部實現(xiàn)社會化運營，社會化運營床位達到9909張，占比達到96.9%。全市照料中心、綜合性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心全部由社會力量參與建設(shè)運營。四是全民整體行動。廣泛開展尋找“最美家庭”、孝老模范評選等活動，登記為老志愿服務(wù)組織28家，注冊志愿者1萬多人，農(nóng)村幸福院、“暖心食堂”等互助養(yǎng)老服務(wù)蓬勃發(fā)展。

基本建立了機構(gòu)養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老、農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的多層次服務(wù)體系。一是機構(gòu)養(yǎng)老充分發(fā)展。全市共建設(shè)各類養(yǎng)老機構(gòu)35家，現(xiàn)有養(yǎng)老床位10225張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位50張。二是居家社區(qū)養(yǎng)老逐步延伸。建成社區(qū)日間照料中心70處、綜合性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心6處。發(fā)展居家養(yǎng)老線上服務(wù)平臺，入網(wǎng)老年人家庭2.6萬余個。三是農(nóng)村養(yǎng)老不斷拓展。將區(qū)域內(nèi)24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院整合為8處農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，在優(yōu)先服務(wù)特困人員同時，向社會老年人拓展服務(wù)。建設(shè)農(nóng)村幸福院185家、“暖心食堂”335家，2021年將實現(xiàn)“暖心食堂”村居覆蓋85%。四是醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)加速融合。全市35家養(yǎng)老機構(gòu)共設(shè)立護理院2所、康復(fù)醫(yī)院1所、老年病醫(yī)院1所，醫(yī)務(wù)室2個、巡診室30個，實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療服務(wù)全覆蓋。

基本形成了政府基本公共服務(wù)、市場專業(yè)化服務(wù)、志愿互助養(yǎng)老服務(wù)和家庭贍養(yǎng)、扶養(yǎng)服務(wù)“四位一體”服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。一是政府基本養(yǎng)老公共服務(wù)扎實有力。特困老年人供養(yǎng)方面，基本生活標(biāo)準(zhǔn)按照城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍確定。經(jīng)濟困難老年人養(yǎng)老服務(wù)補貼方面，每年發(fā)放資金110多萬元，惠及998名老年人。政府購買養(yǎng)老服務(wù)方面，出臺《榮成市實施政府為特殊困難老年人購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實施方案》，為符合條件的特殊困難老年人提供居家上門服務(wù)。農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)方面，通過政府購買服務(wù)、村集體投入、社會捐贈等形式，著重為300多名留守、孤寡、失能、失獨等困難老年人提供關(guān)愛服務(wù)。二是市場專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)水平明顯提升。將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面推向市場，持續(xù)推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。三是志愿互助養(yǎng)老服務(wù)不斷拓展。大力支持志愿養(yǎng)老服務(wù)，涌現(xiàn)出榮成市巾幗志愿者協(xié)會“芳華敬老·情暖榮成”、 榮成市社會組織孵化園“冷暖相伴一家親”、榮成市燕語春風(fēng)社會工作服務(wù)中心“春風(fēng)助老——頭甲村高齡獨居老人安享項目”等一大批優(yōu)秀的養(yǎng)老互助項目。四是家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)服務(wù)廣泛發(fā)動。廣泛開展尋找“最美家庭”、孝老模范評選等活動，征集典型事跡200余個、優(yōu)秀案例100余篇，涌現(xiàn)出孝老自強模范李秀春、最美孝德家庭劉香家庭等孝老敬老典型，夯實了家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)服務(wù)基礎(chǔ)。

基本形成了智慧化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化的高質(zhì)量發(fā)展路徑。一是智慧化。建設(shè)榮成市智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，形成1個養(yǎng)老數(shù)據(jù)中心、3類業(yè)務(wù)中心、2類訪問門戶、1個監(jiān)管中心、2個外部接入平臺、20個應(yīng)用系統(tǒng)基礎(chǔ)架構(gòu)。市財政拿出3000萬元開展智慧養(yǎng)老院創(chuàng)建行動，配套開發(fā)16個特色智慧系統(tǒng)服務(wù)項目。發(fā)展居家智慧養(yǎng)老新模式，開發(fā)了“榮養(yǎng)老”手機APP系統(tǒng)，與市級養(yǎng)老綜合平臺打通，形成“15分鐘智慧養(yǎng)老圈”。二是專業(yè)化。建立養(yǎng)老護理員入職補貼制度，市級財政按實際給予5000元、7000元、10000元不等的一次性補助。建立校企合作制度，推動盛泉養(yǎng)老與威海技師學(xué)院合作成立盛泉養(yǎng)老專業(yè)教學(xué)實訓(xùn)基地，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化水平。實施養(yǎng)老管理人才備案制度，建立養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)軍人才儲備庫，打造高素質(zhì)養(yǎng)老管理人才隊伍。三是產(chǎn)業(yè)化。制訂《榮成市加快推進旅游養(yǎng)老服務(wù)實施方案》，指導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)開展旅居養(yǎng)老，推動異地旅游發(fā)展。積極推動“養(yǎng)老+健康”產(chǎn)業(yè)融合，引導(dǎo)社會力量投資休閑健康養(yǎng)生養(yǎng)老基地，開發(fā)老年住宅、老年公寓，建設(shè)能夠滿足老年人教育、健身、娛樂、保健、醫(yī)療、康復(fù)、護理等多種需求的老年社區(qū)和大型養(yǎng)老綜合體。四是規(guī)范化。制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)500多項。依托全市智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，實現(xiàn)對8處農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心24小時全方位監(jiān)管。印發(fā)《榮成市養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量動態(tài)評估實施方案(試行)》，通過等級評定實現(xiàn)對養(yǎng)老機構(gòu)的分類分級管理，養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量合格率達到100%。

逐步摸索形成可復(fù)制推廣的經(jīng)驗

符合市情、規(guī)劃合理的農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)。榮成市打破敬老院行政區(qū)劃和屬地管理限制，充分考慮農(nóng)村養(yǎng)老實際需求，規(guī)劃南、北、中三個農(nóng)村重點養(yǎng)老板塊，先后投資5億元，將區(qū)域內(nèi)24所敬老院進行撤并整合，集中打造8處總床位在300-1200張的農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，建立起農(nóng)村區(qū)域“大養(yǎng)老”整體框架，達到農(nóng)村養(yǎng)老問題和需求“集中打包、一站解決”的良好效果。

面向兜底、分類服務(wù)的政府購買居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策。出臺了《榮成市實施政府為特殊困難老年人購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實施方案》，將本市戶籍且實際在本市居住的符合條件的失能、半失能特困對象、低保老人以及生活不能自理的市級以上勞動模范、撫恤定補優(yōu)撫對象、計劃生育特別扶助對象、新中國成立前老黨員，分別提供每月60小時、45小時、30小時的居家服務(wù)，有效改善他們的生活質(zhì)量。

重點扶持、提升明顯的養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合能力建設(shè)。榮成市規(guī)定規(guī)模在500張床位以上的養(yǎng)老機構(gòu)，內(nèi)部要設(shè)置護理院或康復(fù)醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu);規(guī)模在150-500張床位的養(yǎng)老機構(gòu)，內(nèi)部要設(shè)置醫(yī)務(wù)室或者護理站;規(guī)模在150張床位以下的養(yǎng)老機構(gòu)，內(nèi)部要設(shè)置巡診室。經(jīng)民政和衛(wèi)健部門許可的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)，護理型床位市級一次性建設(shè)補助標(biāo)準(zhǔn)為每張床位5400元;內(nèi)設(shè)門診部、診所、醫(yī)務(wù)室、衛(wèi)生所(室)、護理站的養(yǎng)老機構(gòu)，市級財政給予5萬元的開辦補助;醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)設(shè)置專門養(yǎng)護病區(qū)且護理型床位不少于10張的，市級財政給予每張床位3000元一次性補貼。目前，全市已實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療全覆蓋。

多級聯(lián)動、基本覆蓋的農(nóng)村“暖心食堂”建設(shè)。榮成市把解決農(nóng)村孤寡、獨居、空巢老年群體的吃飯問題作為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)工作的首要任務(wù)，堅持“政府扶持、村級主辦、志愿引領(lǐng)、社會參與”相結(jié)合，創(chuàng)新“信用管理+志愿服務(wù)+暖心食堂”模式。335家“暖心食堂”覆蓋全市40%的村居，其中鄉(xiāng)村振興樣板村覆蓋率達到60%以上，可集中解決這些村1.2萬名80周歲以上老人的“一餐熱飯”問題。

系統(tǒng)集成、互聯(lián)互通的智慧養(yǎng)老工程建設(shè)。榮成市投資1700萬元，建設(shè)全市智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺與養(yǎng)老大數(shù)據(jù)管理平臺，與榮成“智慧醫(yī)療”平臺互聯(lián)互通，打造集數(shù)據(jù)整合、行業(yè)監(jiān)管、服務(wù)供給于一體的市級綜合性養(yǎng)老服務(wù)和管理平臺。目前全市3家市級醫(yī)院、2處體檢中心、35家養(yǎng)老機構(gòu)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

廣泛發(fā)動、初具規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)志愿隊伍建設(shè)。榮成市將信用體系與志愿服務(wù)有機結(jié)合，通過引入信用激勵機制，吸引不同身份、不同年齡、不同職業(yè)的人加入養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊伍。以“暖心食堂”為例，出臺《“暖心食堂”文明實踐志愿服務(wù)工作實施方案》，以信用為激勵，以志愿者為主體，鼓勵引導(dǎo)志愿者積極參與“暖心食堂”運營，目前，全市成立 “巧廚娘”志愿服務(wù)隊400多支，1.1萬人。

對縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的啟示

黨委政府重視是根本。縣委、縣政府要把縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)擺在重要工作位置，堅決貫徹習(xí)近平總書記提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動相結(jié)合”的指示要求，不斷建立健全黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的養(yǎng)老服務(wù)工作體系和體制機制，著力發(fā)揮好各級黨委、政府在宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃、公共服務(wù)供給、政策制度保障、市場監(jiān)督管理、人才隊伍建設(shè)等方面的主導(dǎo)作用，確保應(yīng)對人口老齡化各項事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

政策制度引領(lǐng)是前提。養(yǎng)老服務(wù)制度是關(guān)系到養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性問題。抓好縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，縣級人民政府要特別重視養(yǎng)老服務(wù)政策制度建設(shè)，加強宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃，將養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。縣級民政部門要借鑒國際國內(nèi)、省外省內(nèi)有益經(jīng)驗，做好制度安排，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性制度建設(shè)，不斷完善老年人家庭贍養(yǎng)和扶養(yǎng)、社會救助、社會福利、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境、社會參與等政策，切實增強政策制度的針對性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。

優(yōu)化要素供給是保障。縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，是一項基礎(chǔ)性、長期性和系統(tǒng)性工程，涉及多領(lǐng)域、多行業(yè)、多部門。抓好縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用，不斷優(yōu)化資本、土地、人才、技術(shù)、制度等方面的要素供給。要通過財政資金引導(dǎo)、為企業(yè)打通投融資便捷渠道等方式，增加資本要素供給;通過編制養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供地計劃、依法保障非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)用地、多種有償使用方式供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地等方式，增加土地要素供給;通過院校培養(yǎng)、免費培訓(xùn)、獎勵激勵等方式，增加人才要素供給。

多元主體參與是核心。抓好縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，核心是促進政府、市場、社會、家庭、個人等養(yǎng)老服務(wù)主體各盡其能、共建共享。政府層面，要更好發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等綜合作用，強化在養(yǎng)老服務(wù)“兜底線、保基本”中的重要職責(zé)。市場層面，要發(fā)揮市場在基本養(yǎng)老服務(wù)中的資源配置作用和在非基本養(yǎng)老服務(wù)中的決定性作用，使市場成為養(yǎng)老服務(wù)供給主體。社會層面，要激發(fā)社會力量共同參與養(yǎng)老服務(wù)，有效彌補政府微觀能力不足和市場逐利的缺陷，積極發(fā)揮志愿者、義工等社會力量在養(yǎng)老服務(wù)中的重要支持作用。家庭層面，要強化家庭和個人在養(yǎng)老中的第一責(zé)任，堅持對家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)性功能的鞏固和支持。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是關(guān)鍵。不同于大城市養(yǎng)老，縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點和難點在農(nóng)村，發(fā)展的關(guān)鍵點和突破點也在農(nóng)村。做好農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，要加強與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等有效銜接，把發(fā)展互助養(yǎng)老、基本養(yǎng)老放在更加突出的位置。在制度建設(shè)上，重點加強以農(nóng)村空巢、留守老年人為重點的定期探訪制度，以農(nóng)村經(jīng)濟困難的高齡、失能老年人為重點的長期照護保障制度;在設(shè)施建設(shè)上，要加快形成縣級供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院(鄉(xiāng)鎮(zhèn)級綜合性養(yǎng)老服務(wù)中心)和農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施三級互聯(lián)互通的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò);在服務(wù)內(nèi)容上，要大力推行社區(qū)助老食堂或社區(qū)助餐點建設(shè)，首先解決農(nóng)村老年人的吃飯難題，再向其他服務(wù)延伸。

滿足剛性需求是基礎(chǔ)。在當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)資源相對緊缺、公共財政保障尚不充裕的情況下，加強縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，應(yīng)該立足當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)實際需求和財政可承受能力，首先解決民生兜底的問題，將工作重點放在建立以長期護理保險制度為基礎(chǔ)，社會救助、社會福利、慈善事業(yè)和商業(yè)保險為補充的長期照護保障制度上，堅持把滿足經(jīng)濟困難的高齡、失能、空巢老年人的長期照護剛性需求作為優(yōu)先選項。

高質(zhì)量發(fā)展是方向。加強縣域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，必須堅持科技化、信息化發(fā)展路徑，通過康復(fù)輔具技術(shù)、智能照護機器人技術(shù)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等在養(yǎng)老服務(wù)中的集成應(yīng)用，解決家庭養(yǎng)老功能弱化與家庭照護需求增加、養(yǎng)老服務(wù)人力資源短缺與失能老年人健康生活保障等方面的矛盾。要堅持專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、品牌化發(fā)展路徑，加快推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)社會化改革，盤活閑置資源，引入專業(yè)組織和專業(yè)力量，推動建立具備多學(xué)科專業(yè)知識、方法與技能的養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍，建立需求評估、服務(wù)流程、質(zhì)量管理、風(fēng)險控制、服務(wù)評價等各方面的標(biāo)準(zhǔn)化體系，積極推進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

(來源：中國社會報2020.11.26)