筑牢城鄉(xiāng)基層治理基礎(chǔ)(二)

編者按：近日，由華中師范大學(xué)政治學(xué)部主辦的基層與地方治理圓桌論壇以“筑牢城鄉(xiāng)基層治理基礎(chǔ)”為主題，邀請(qǐng)了來(lái)自清華大學(xué)、武漢大學(xué)、華中師范大學(xué)、四川大學(xué)、中山大學(xué)等高校的專家學(xué)者齊聚一堂，圍繞城鄉(xiāng)基層治理從黨建引領(lǐng)、資源基礎(chǔ)、群眾參與、技術(shù)基礎(chǔ)、服務(wù)基礎(chǔ)、應(yīng)急基礎(chǔ)等不同角度進(jìn)行了深入研討。專家們的觀點(diǎn)為基層治理工作提供了理論和實(shí)踐指導(dǎo)，本報(bào)編輯部特將此次論壇主要觀點(diǎn)匯輯刊發(fā)，希望有助于廣大基層工作者拓展思維、增加才干，進(jìn)一步提高基層治理能力。

“服務(wù)有位”：社區(qū)服務(wù)的效度與溫度

姜曉萍

社區(qū)服務(wù)是以實(shí)現(xiàn)居民美好生活，推動(dòng)社會(huì)和諧有序發(fā)展而提供的各種公共服務(wù)。應(yīng)從體制機(jī)制、意識(shí)形態(tài)、人才培育、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方面優(yōu)化社區(qū)服務(wù)。

習(xí)近平總書(shū)記在湖北武漢考察時(shí)指出，我國(guó)國(guó)家治理體系的一個(gè)優(yōu)勢(shì)就是把城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)筑牢。本文以服務(wù)為切入點(diǎn)，研究社區(qū)服務(wù)的效度與溫度，并從什么是社區(qū)服務(wù)、為何強(qiáng)調(diào)優(yōu)化社區(qū)服務(wù)以及如何加快社區(qū)服務(wù)優(yōu)質(zhì)化三個(gè)角度進(jìn)行論述。

什么是社區(qū)服務(wù)

社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵。社區(qū)服務(wù)是以實(shí)現(xiàn)居民美好生活，推動(dòng)社會(huì)和諧有序發(fā)展而提供的各種公共服務(wù)。它以居民美好生活為愿景，回應(yīng)民眾對(duì)美好生活的需求。強(qiáng)調(diào)以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，以多方協(xié)同為關(guān)鍵，以民生福祉為核心，以服務(wù)質(zhì)量為保障。

社區(qū)服務(wù)的構(gòu)成要素。根據(jù)《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，社區(qū)服務(wù)現(xiàn)主要分為三大類。一是公共服務(wù)，主要包括政務(wù)服務(wù)和基本公共服務(wù)。二是便民利民服務(wù)，包括社區(qū)15分鐘服務(wù)圈，以及物業(yè)、交通、維修、家政、餐飲等一系列生活服務(wù)。三是志愿服務(wù)，通過(guò)設(shè)立志愿服務(wù)站點(diǎn)，提供家政、文體活動(dòng)、心理疏導(dǎo)等服務(wù)。

社區(qū)服務(wù)的特質(zhì)。社區(qū)服務(wù)的特質(zhì)體現(xiàn)為全周期、多樣化、非營(yíng)利性和專業(yè)性。全周期特質(zhì)即社區(qū)服務(wù)貫穿人的生命全周期;多樣化特質(zhì)指服務(wù)主體、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)需求、服務(wù)方式、服務(wù)感知的多樣化;非營(yíng)利性特質(zhì)即將社會(huì)效益放在首位，具有明顯的福利性與非營(yíng)利性。專業(yè)性特質(zhì)指由專業(yè)化社工隊(duì)伍提供的物資援助和專項(xiàng)服務(wù)。

社區(qū)服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是以居民訴求為導(dǎo)向，在服務(wù)內(nèi)容設(shè)計(jì)上要聽(tīng)取民意、挖掘訴求。二是以承載力為基礎(chǔ)，需要考慮如何將基礎(chǔ)設(shè)施、便民服務(wù)等與人口、空間相匹配。三是以參與格局為保障，強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)下的政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、居民參與、企業(yè)嵌入、法治保障。四是以科技支撐為關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)數(shù)字賦能、智能服務(wù)、人機(jī)交互、平臺(tái)共享。

為什么強(qiáng)調(diào)優(yōu)化社區(qū)服務(wù)

“十四五”時(shí)期，社區(qū)服務(wù)需要解決的問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，這需要我們來(lái)探討背后的原因：為什么強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)的高質(zhì)量?

不斷滿足居民對(duì)更高生活品質(zhì)的需求。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已由人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。針對(duì)這個(gè)變化，社區(qū)服務(wù)要回應(yīng)居民關(guān)切，實(shí)現(xiàn)居民對(duì)美好生活的向往，就必須要強(qiáng)調(diào)服務(wù)的高質(zhì)量。

適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力的需求。在社區(qū)治理中，如何增加社會(huì)融入、社會(huì)凝聚、實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)是夯實(shí)基層基礎(chǔ)的關(guān)鍵，社區(qū)服務(wù)可以在這方面發(fā)揮重要作用。盡管目前存在村改居、單位老舊住房、新興年輕商品房等不同特征的社區(qū)，但均可通過(guò)社區(qū)服務(wù)增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，從而實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享。

促進(jìn)優(yōu)質(zhì)共享，實(shí)現(xiàn)共同富裕的需求。促進(jìn)基本公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)共享既是實(shí)現(xiàn)共同富裕的前提，也是其著力點(diǎn)。這需要加快公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享與實(shí)現(xiàn)共同富裕互動(dòng)共融，不斷提升城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)能力，打通公共服務(wù)與居民美好生活的最后一公里。

如何加快社區(qū)服務(wù)優(yōu)質(zhì)化

堅(jiān)持社區(qū)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基本原則。一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)提升基層黨組織的組織力，發(fā)揮黨員服務(wù)群眾帶頭示范作用。二是堅(jiān)持以人民為中心，回應(yīng)群眾新期待新需求，努力做到群眾有需求、社區(qū)有服務(wù)。三是堅(jiān)持共建共治共享原則，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，構(gòu)建多方參與格局。四是堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則，科學(xué)把握城鄉(xiāng)發(fā)展差異，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)制度的城鄉(xiāng)銜接、要素共享、互通互融，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)機(jī)制城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)銜接、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。五是堅(jiān)持分類指導(dǎo)原則，堅(jiān)持因地制宜，突出問(wèn)題導(dǎo)向，精準(zhǔn)把握。

完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系。社區(qū)存在兩個(gè)重心，即治理和服務(wù)，兩者雙向互動(dòng)、互相保障。要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)貼近居民、貼近生活的優(yōu)勢(shì)，將社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)落到分類供給、優(yōu)質(zhì)高效等方面的有效提升。城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)包括五個(gè)方面：一是完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)格局，健全黨建引領(lǐng)機(jī)制，完善多方參與格局;二是增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)供給，強(qiáng)化為民服務(wù)功能，強(qiáng)化便民服務(wù)功能，強(qiáng)化安民服務(wù)功能;三是提升城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)效能，優(yōu)化服務(wù)設(shè)施布局，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制;四是提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能，構(gòu)建美好數(shù)字服務(wù)新場(chǎng)景。

完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)格局。一是健全黨建引領(lǐng)機(jī)制。壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委責(zé)任，全面健全村(社區(qū))黨組織引領(lǐng)，全面落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)下的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度，全面落實(shí)在職黨員到社區(qū)報(bào)到為群眾服務(wù)制度機(jī)制，推動(dòng)有物業(yè)服務(wù)的社區(qū)建立健全黨建引領(lǐng)下的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，健全黨建引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織工作機(jī)制。二是完善多方參與格局。強(qiáng)化政府在基本公共服務(wù)供給保障中的主體地位，發(fā)揮基層黨組織、基層群眾性自治組織作用，健全社會(huì)力量參與社區(qū)服務(wù)激勵(lì)政策，支持引導(dǎo)駐區(qū)單位開(kāi)放資源，支持社區(qū)服務(wù)企業(yè)發(fā)展。

探索社區(qū)服務(wù)布局優(yōu)化與機(jī)制創(chuàng)新。優(yōu)化服務(wù)設(shè)施布局主要包括村級(jí)綜合服務(wù)設(shè)施提升工程，易地扶貧搬遷集中安置社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板工程，完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)社區(qū)服務(wù)設(shè)施。創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制主要包括完善服務(wù)統(tǒng)籌機(jī)制，完善即時(shí)響應(yīng)機(jī)制，完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，完善服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制和村(居)民自我服務(wù)機(jī)制。促進(jìn)社區(qū)服務(wù)全周期、全方位。從人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、幸福權(quán)，人的感受、發(fā)展等維度設(shè)計(jì)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，圍繞為民服務(wù)、便民服務(wù)、安民服務(wù)啟動(dòng)社區(qū)服務(wù)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的全方位、全覆蓋。

加快社區(qū)服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。一是提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能，建立一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))延伸覆蓋，裝配政務(wù)通用自助服務(wù)一體機(jī)，完善村(社區(qū))政務(wù)自助便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)布局，進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化及無(wú)障礙改造。二是構(gòu)建美好數(shù)字服務(wù)新場(chǎng)景，進(jìn)行網(wǎng)上服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)用開(kāi)發(fā)，建設(shè)智慧社區(qū)信息系統(tǒng)。

加快社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、場(chǎng)景化。要讓社區(qū)服務(wù)公平可及，讓居民享受同等同質(zhì)的基本公共服務(wù)，需要對(duì)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化(可對(duì)標(biāo)“十四五”時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理主要指標(biāo))。加快社區(qū)場(chǎng)景化。包括構(gòu)建便民惠民社區(qū)服務(wù)體系，建立社區(qū)服務(wù)清單，打造無(wú)盲區(qū)安全防護(hù)網(wǎng)，建立社區(qū)安全防護(hù)和社區(qū)應(yīng)急救援機(jī)制等。

促進(jìn)社區(qū)服務(wù)人才隊(duì)伍專業(yè)化。一是選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍。進(jìn)行社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)行動(dòng)，規(guī)范村(居)民委員會(huì)換屆選舉、村(社區(qū))“兩委”班子成員資格聯(lián)審機(jī)制，建立村(社區(qū))黨組織后備人才庫(kù)，確定社區(qū)工作者配備標(biāo)準(zhǔn)，選拔優(yōu)秀人才充實(shí)社區(qū)工作者隊(duì)伍，建立社區(qū)工作者職業(yè)體系。二是加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)教育培訓(xùn)。進(jìn)行社區(qū)服務(wù)人才培訓(xùn)管理，完善社區(qū)工作者能力指標(biāo)體系、分級(jí)培訓(xùn)制度、培訓(xùn)基地和在線培訓(xùn)平臺(tái)，有條件的院校開(kāi)展社區(qū)服務(wù)相關(guān)人才培養(yǎng)和社區(qū)工作者能力提升培訓(xùn)。

(作者系四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授)

“心中有數(shù)”：基層治理的技術(shù)基礎(chǔ)

孟天廣

未來(lái)的基層數(shù)字化、智能化治理應(yīng)把人感治理和物感治理充分融合，實(shí)現(xiàn)以人為中心、科技支撐、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的基層治理。

新興技術(shù)通過(guò)技術(shù)賦能和技術(shù)賦權(quán)兩種機(jī)制影響著基層治理。一方面，技術(shù)賦能政府，賦予政府理解社會(huì)、理解社區(qū)的能力。另一方面，新興技術(shù)賦權(quán)市民，為市民提供更多參與社區(qū)治理的機(jī)會(huì)，拓寬與政府互動(dòng)的渠道。

通過(guò)對(duì)北京基層治理的研究發(fā)現(xiàn)，在“街道吹哨，部門(mén)報(bào)道”“接訴即辦”等改革中，一些社區(qū)利用數(shù)字技術(shù)開(kāi)發(fā)市民協(xié)商、共建共治的社區(qū)級(jí)數(shù)字平臺(tái)和智能應(yīng)用，在促進(jìn)社區(qū)協(xié)商共治方面發(fā)揮了很好的作用。

訴求驅(qū)動(dòng)下的超大城市基層治理創(chuàng)新

超大城市治理高度復(fù)雜。在北京實(shí)行的“接訴即辦”改革中，市民產(chǎn)生的海量的“數(shù)”發(fā)揮了重要作用。北京通過(guò)四種機(jī)制驅(qū)動(dòng)了超大城市基層治理創(chuàng)新：

訴求數(shù)據(jù)體量巨大。通過(guò)從市級(jí)穿透到區(qū)縣、鎮(zhèn)街、社區(qū)，基于細(xì)顆粒度的海量數(shù)據(jù)，幫助政府理解不同時(shí)點(diǎn)、不同區(qū)域市民訴求特征，識(shí)別高頻共性訴求，找到區(qū)域共性的治理堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。利用長(zhǎng)時(shí)段數(shù)據(jù)把握城市運(yùn)行規(guī)律和市民訴求驅(qū)動(dòng)，識(shí)別不同區(qū)域的基層治理單元面臨的治理挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)質(zhì)量較為可靠。用數(shù)據(jù)來(lái)理解城市運(yùn)行、城市風(fēng)險(xiǎn)，需要高質(zhì)量數(shù)據(jù)源。由人民群眾主動(dòng)提出的訴求，使數(shù)據(jù)更具有真實(shí)性，使基層治理的指向性更加明確。此外，這些數(shù)據(jù)還記錄著政府辦理市民訴求的過(guò)程和效果，可以用來(lái)評(píng)估、考評(píng)部門(mén)解決訴求的工作質(zhì)量。

訴求類型多種多樣。市民的訴求數(shù)據(jù)可以反映城市運(yùn)行各方面情況，如營(yíng)商服務(wù)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、政務(wù)服務(wù)等，匯聚了城市治理的各方面訴求。

訴求群體覆蓋廣泛。“接訴即辦”為廣大普通市民尤其是困難群體提供了表達(dá)訴求的渠道，使自己的服務(wù)需求得到滿足，為基層治理保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平提供了重要依據(jù)。

數(shù)據(jù)治理技術(shù)的轉(zhuǎn)型及成效

數(shù)據(jù)治理幫助政府破解條塊協(xié)同、問(wèn)責(zé)難題。“接訴即辦”以市民訴求為驅(qū)動(dòng)，以此回應(yīng)傳統(tǒng)模式存在的權(quán)責(zé)不匹配、問(wèn)責(zé)難等問(wèn)題。

數(shù)據(jù)治理破解條塊難題。黨建引領(lǐng)。每次“吹哨報(bào)到”形成一個(gè)臨時(shí)黨支部，由街道負(fù)責(zé)人做支部書(shū)記，報(bào)到委辦局代表作為支部成員，促使屬地政府發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，協(xié)調(diào)委辦局解決基層治理難題。賦權(quán)基層。將基層力量整合下沉到街道等。基于數(shù)據(jù)進(jìn)行考評(píng)和決策。依據(jù)市民回訪數(shù)據(jù)開(kāi)展評(píng)估，對(duì)街鎮(zhèn)、委辦局工作進(jìn)行量化排名，將市民對(duì)政府辦理質(zhì)量的評(píng)估作為指揮棒。

數(shù)據(jù)治理破解問(wèn)責(zé)難題。基層治理通常面臨問(wèn)責(zé)難的局面，“接訴即辦”改革則通過(guò)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了有效問(wèn)責(zé)。將市民對(duì)每個(gè)訴求辦理的評(píng)估作為問(wèn)責(zé)依據(jù)，每月發(fā)布評(píng)估排名，以此實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

數(shù)據(jù)治理的改革成效。經(jīng)過(guò)四年多的改革創(chuàng)新，北京市形成了一系列改革成效：一是在科層組織內(nèi)部圍繞市民訴求重塑回應(yīng)流程，實(shí)現(xiàn)了從專業(yè)分工為基礎(chǔ)的串聯(lián)式業(yè)務(wù)流程變?yōu)橐允忻裨V求為中心的并聯(lián)式業(yè)務(wù)流程。二是在政民互動(dòng)上，政府利用數(shù)據(jù)感知、匯聚社情民意等，做到主動(dòng)回應(yīng)。從以往的事后回應(yīng)轉(zhuǎn)變成提前準(zhǔn)備甚至擬定應(yīng)對(duì)方案。三是在激勵(lì)考核機(jī)制上，通過(guò)量化回應(yīng)過(guò)程激發(fā)回應(yīng)動(dòng)力。將市民反饋數(shù)據(jù)作為考核“指揮棒”，實(shí)現(xiàn)了從科層制的往上看向關(guān)注人民群眾需求的轉(zhuǎn)型。

從物感治理到人感治理

一般而言，城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在兩種模式：物感模式和人感模式。以往的智慧城市建設(shè)主要由數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而產(chǎn)生城市大腦、智慧城市、數(shù)字孿生等應(yīng)用，形成了物感城市模式。物感城市重在感知城市的物理空間，卻難以充分理解市民的主觀世界和城市社會(huì)空間，無(wú)法精準(zhǔn)理解市民的偏好、訴求等，難以感知市民的獲得感、幸福感和安全感。

從北京市“接訴即辦”改革可以看出，我國(guó)正在形成頗具代表性的城市治理路徑，并正在構(gòu)建不同于物感治理的新型模式——人感治理。

區(qū)別于過(guò)去強(qiáng)調(diào)技術(shù)驅(qū)動(dòng)的城市治理理念，人感模式城市的邏輯起點(diǎn)是人本主義，其機(jī)制在于技術(shù)賦權(quán)驅(qū)動(dòng)城市治理的理念轉(zhuǎn)變、制度變革和機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)而構(gòu)建超越“物感城市”的智能化城市治理模式。

人感城市將人本主義、科技支撐和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)有機(jī)融合，利用市民訴求驅(qū)動(dòng)市域治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。人感城市堅(jiān)持以人民為中心理念，強(qiáng)調(diào)由市民參與，幫助政府進(jìn)一步理解城市構(gòu)成及運(yùn)行的復(fù)雜性，進(jìn)而創(chuàng)新城市治理的運(yùn)行機(jī)制，提升城市治理效果。

結(jié)論與討論

不過(guò)，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，數(shù)字化對(duì)于基層治理仍有限制性。首先，基層治理場(chǎng)景通常高度復(fù)雜，數(shù)字技術(shù)能夠讀懂的復(fù)雜性仍然有限，依舊面臨著不能充分掌握社群多元性等問(wèn)題。其次，治理技術(shù)本身存在不確定性，這種不確定性為基層治理帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)，因此技術(shù)韌性就成了尤為值得關(guān)心的議題。最后，在基層治理過(guò)程中，多方主體協(xié)商互動(dòng)的柔性治理是優(yōu)勢(shì)，但數(shù)據(jù)治理通常體現(xiàn)一種剛性邏輯，因此喪失了基層治理的靈活性。

總體而言，在未來(lái)的基層治理工作中，新興技術(shù)要通過(guò)賦能、賦權(quán)機(jī)制，構(gòu)建融合多方主體和多方資源的共治格局，吸納政府、企業(yè)、市民和社區(qū)等主體構(gòu)建包容、協(xié)同、可持續(xù)的數(shù)字治理生態(tài)，實(shí)現(xiàn)基層的共治和智治。

(作者系清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授)

“安全有策”：基層治理的應(yīng)急基礎(chǔ)

容志

目前基層應(yīng)急管理建設(shè)存在發(fā)展不平衡與發(fā)展不充分的問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)該建設(shè)“上下貫通、左右協(xié)同、全面統(tǒng)籌、平急結(jié)合、專長(zhǎng)兼?zhèn)洹⑷悍廊褐巍⒄w智治”的韌性的城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急管理體系。

作為國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和基石，基層應(yīng)急管理承擔(dān)著源頭治理、第一響應(yīng)和社會(huì)動(dòng)員等多項(xiàng)重要功能和作用，在社會(huì)治理和應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要作用，是國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

從結(jié)構(gòu)視角看基層應(yīng)急管理

城市生命體是一個(gè)有機(jī)整體，必須從全局上把握其內(nèi)在要素之間的客觀聯(lián)系，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌治理。因此，談到基層的應(yīng)急管理，就一定要將社區(qū)融入到整個(gè)生命有機(jī)體的應(yīng)急管理過(guò)程當(dāng)中。

平急結(jié)合。基層治理的全過(guò)程是“常態(tài)—非常態(tài)—常態(tài)”相互交替和循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。平急結(jié)合意味著必須在這兩種狀態(tài)中建立邏輯聯(lián)系。在各地疫情防控工作中，可以看出有些社區(qū)“急時(shí)狀態(tài)”下的廣泛、深入動(dòng)員，都離不開(kāi)“平時(shí)狀態(tài)”中以公共參與和交往為基礎(chǔ)的社會(huì)資源的累積。社區(qū)疫情防控期間聯(lián)防聯(lián)控、群防群治等機(jī)制，均與近幾年基層治理創(chuàng)新有密切關(guān)系。

專常兼?zhèn)洹Ｒ皇菄?guó)家系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，即黨組織、政府派出機(jī)構(gòu)、縣直部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的與應(yīng)急安全有關(guān)的機(jī)構(gòu)等。二是國(guó)家—社會(huì)結(jié)構(gòu)。政黨、政府、自治組織、社會(huì)組織、商業(yè)組織、群眾等都涵蓋其中。三是人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。專業(yè)技術(shù)人員(具有專業(yè)性和職業(yè)化特點(diǎn)，需要有特殊知識(shí)、技能以及相關(guān)法律資質(zhì)的專業(yè)人員)、半專業(yè)性的社會(huì)輔助力量、社會(huì)群眾等共同構(gòu)成整個(gè)應(yīng)急人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

基層應(yīng)急管理存在的主要問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，隨著社會(huì)治理重心下移工作的推進(jìn)，我國(guó)基層治理以及基層應(yīng)急管理能力得到不斷加強(qiáng)，基層應(yīng)急管理在組織體系、工作機(jī)制和隊(duì)伍建設(shè)方面都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但目前仍存在一些問(wèn)題。

發(fā)展不平衡。一是上與下之間不平衡。基層應(yīng)急管理普遍存在“空殼化”“兩張皮”等現(xiàn)象。部分街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和牌子，但往往缺乏專業(yè)工作隊(duì)伍;有的“安全社區(qū)”隊(duì)伍分散，多元主體參與應(yīng)急管理的基層治理模式和長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成等。二是區(qū)域之間不平衡。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員隊(duì)伍、管理水平、精細(xì)化程度、技術(shù)運(yùn)用程度等方面，東部地區(qū)與西部地區(qū)等都存在明顯差異，基層治理能力和應(yīng)急管理能力呈現(xiàn)不平衡的格局。

發(fā)展不充分。基層應(yīng)急管理的各項(xiàng)工作機(jī)制，包括前端的風(fēng)險(xiǎn)感知、預(yù)防準(zhǔn)備、預(yù)報(bào)預(yù)警和協(xié)同聯(lián)動(dòng)等還不健全，應(yīng)急管理意識(shí)和能力有待提升，風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)、危機(jī)學(xué)習(xí)能力仍比較弱。一是應(yīng)急能力跟不上。應(yīng)急管理專業(yè)能力、專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍欠缺。二是多頭整合不到位。由不同部門(mén)主持建設(shè)的應(yīng)急管理，有不同標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，難以形成合力。三是存在不同程度的形式主義。

如何加強(qiáng)基層應(yīng)急管理體系建設(shè)

為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，基層應(yīng)急體系未來(lái)應(yīng)建設(shè)一個(gè)“上下貫通、左右協(xié)同、全面統(tǒng)籌、平急結(jié)合、專長(zhǎng)兼?zhèn)洹⑷悍廊褐巍⒄w智治”的韌性的城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急管理體系。

基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的基本原則。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨組織對(duì)基層應(yīng)急管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)界定基層應(yīng)急管理的職責(zé)功能，厘清基層應(yīng)急管理權(quán)責(zé)事項(xiàng)。強(qiáng)化賦能賦權(quán)，加強(qiáng)市、縣政府對(duì)基層應(yīng)急準(zhǔn)備工作的指導(dǎo)，強(qiáng)化應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人、財(cái)、物支持。注重平急結(jié)合、防救結(jié)合，以防為主，注重常態(tài)治理與應(yīng)急管理的動(dòng)態(tài)銜接。統(tǒng)籌硬件軟件，通過(guò)硬件建設(shè)補(bǔ)齊短板和體系建設(shè)提升能力。

健全基層應(yīng)急管理組織體系。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立應(yīng)急管理委員會(huì)(領(lǐng)導(dǎo)小組)，統(tǒng)籌整合安全生產(chǎn)、防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害防御、森林防滅火、消防、災(zāi)情管理等職能和力量。第二，村(居)設(shè)立應(yīng)急服務(wù)站(點(diǎn))。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)承擔(dān)應(yīng)急管理工作的機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，協(xié)助做好屬地應(yīng)急管理工作。第三，推進(jìn)綜合性應(yīng)急管理網(wǎng)格隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建應(yīng)急管理網(wǎng)格化管控體系，更好實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、群防群治。第四，依托現(xiàn)有信息化平臺(tái)建立完善應(yīng)急管理指揮體系，匯總事故災(zāi)難信息，統(tǒng)一指揮應(yīng)急隊(duì)伍，統(tǒng)一調(diào)配資源，第一時(shí)間做好事故災(zāi)害初期處置。

加強(qiáng)基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)整合現(xiàn)有資源組建應(yīng)急救援隊(duì)伍。社區(qū)根據(jù)實(shí)際情況組建應(yīng)急救援力量，通過(guò)定期培訓(xùn)、演練提高應(yīng)急知識(shí)和能力。第二，建立完善“第一響應(yīng)人”制度。進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)。第三，培養(yǎng)發(fā)展基層應(yīng)急管理信息員和安全生產(chǎn)社會(huì)監(jiān)督員。

夯實(shí)基層應(yīng)急管理工作的要素和基礎(chǔ)。第一，源頭治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)在應(yīng)急管理部門(mén)的專業(yè)指導(dǎo)下排查辨識(shí)轄區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患，建立風(fēng)險(xiǎn)隱患臺(tái)賬和數(shù)據(jù)庫(kù)，制定風(fēng)險(xiǎn)隱患管控治理措施，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測(cè)預(yù)警，及時(shí)報(bào)告重大風(fēng)險(xiǎn)隱患和違法行為。第二，應(yīng)急準(zhǔn)備。組織編制、細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和社區(qū)各類應(yīng)急預(yù)案，并定期組織開(kāi)展實(shí)戰(zhàn)演練;社區(qū)應(yīng)積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)做好安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等基本知識(shí)、常識(shí)和技能的宣傳普及，負(fù)責(zé)開(kāi)展綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建。第三，應(yīng)急響應(yīng)。落實(shí)應(yīng)急值守制度，及時(shí)報(bào)告災(zāi)害事故信息，及時(shí)開(kāi)展救援處置，及時(shí)組織群眾自救互救和避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移安置。第四，善后恢復(fù)。組織災(zāi)情統(tǒng)計(jì)報(bào)送、核查、損失評(píng)估和救助管理等工作。

補(bǔ)齊基層應(yīng)急管理短板。第一，推動(dòng)公共服務(wù)資源向社區(qū)下沉，全面推進(jìn)城市15分鐘生活服務(wù)圈建設(shè)，加快推進(jìn)農(nóng)村生活服務(wù)便利化。加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升基層衛(wèi)生醫(yī)療保障服務(wù)能力。做好傳染病、慢性病防控和兒童保健工作，推進(jìn)健康社區(qū)和村(居)民委員會(huì)下屬公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)。第二，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，健全完善微型消防站(點(diǎn))。第三，推動(dòng)城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌使用人財(cái)物等資源的自主權(quán)。第四，強(qiáng)化應(yīng)急和風(fēng)險(xiǎn)防范物資儲(chǔ)備保障，健全應(yīng)急廣播體系，拓展突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布渠道。

構(gòu)建以黨組織為圓心的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)共同體。建構(gòu)以社區(qū)黨組織為圓心，政府組織、企業(yè)組織、社會(huì)組織、自治組織和社區(qū)民眾共建共治共享的有戰(zhàn)斗力、整合力的同心圓結(jié)構(gòu)，形成跨部門(mén)、跨體系、跨組織邊界的整體性治理網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)面向公眾的應(yīng)急救護(hù)培訓(xùn)體系，加強(qiáng)政企社民多方互動(dòng)，引導(dǎo)物業(yè)企業(yè)、專業(yè)社會(huì)組織、居民共同參與基層應(yīng)急預(yù)案的制定、演練。深化城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，健全完善群防群治、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提升社區(qū)平安建設(shè)能力水平。

(作者系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授)

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