新中國養(yǎng)老服務(wù)70年發(fā)展歷史脈絡(luò)

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楊根來

1949年新中國建立之后，養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展的過程，歸納起來可分為四個(gè)階段：

第一階段（1949-1977）∶孕育發(fā)展階段

● 基本情況

基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景，主要解決部分困境老年人社會照護(hù)問題，對于入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的五保、孤寡對象以及優(yōu)撫對象等，由政府開辦的福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供生活照護(hù)型粗放式養(yǎng)老服務(wù)。此時(shí)的養(yǎng)老服務(wù)還不是一個(gè)獨(dú)立的概念和服務(wù)形式，包含在社會福利范圍之內(nèi)。

● 標(biāo)志性事件

一是改造建立了最早一批城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在城鄉(xiāng)分治的二元社會結(jié)構(gòu)下，城市服務(wù)設(shè)施是生產(chǎn)教養(yǎng)院，后更名為養(yǎng)老院、敬老院，1953年有923個(gè)，收養(yǎng)孤老對象10萬人。二是農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)異軍突起。農(nóng)村服務(wù)設(shè)施是敬老院，1956年中國第一個(gè)敬老院在黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)誕生。到1958年底，全國農(nóng)村共辦起15萬所敬老院，收養(yǎng)五保對象300萬人。三是優(yōu)撫對象養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始建立。為了收養(yǎng)無親屬照顧的烈屬老人，1958年創(chuàng)建了烈屬養(yǎng)老院（后更名為光榮院），接收對象包括孤老傷殘軍人、孤老復(fù)員軍人等。

第二階段（1978-1999）∶探索發(fā)展階段

● 基本情況

基于市場經(jīng)濟(jì)的背景，在完善政府為主的福利性服務(wù)的同時(shí)，探索解決社會養(yǎng)老問題，與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)聯(lián)的老齡工作機(jī)構(gòu)、老年法規(guī)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和管理規(guī)章首次出現(xiàn)。老年人福利服務(wù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)開始了新發(fā)展。

● 標(biāo)志性事件

一是建立了老齡工作機(jī)構(gòu)。我國政府開始關(guān)注人口的老齡化問題，1982年成立全國老齡工作委員會，初步形成了從中央到地方的老齡工作網(wǎng)絡(luò)。二是制定了第一部老年法。1996年，我國制定了歷史上第一部《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，該法明確規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”。三是發(fā)布了第一批養(yǎng)老服務(wù)規(guī)章。1998年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》；民政部等制定了《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》等一系列有利于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展和規(guī)范管理的制度，促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目由單一的生活保障向集居住、醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、娛樂等轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量逐步提升。四是拓展了養(yǎng)老服務(wù)范圍。以社會福利機(jī)構(gòu)改革為突破口，服務(wù)對象從傳統(tǒng)的“三無”老人逐步向有需求的社會老人開放。

第三階段（2000-2011）∶體系化發(fā)展階段

● 基本情況

根據(jù)聯(lián)合國制定的標(biāo)準(zhǔn)，1999年中國正式進(jìn)入人口老齡化國家行列。養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成為關(guān)鍵詞，養(yǎng)老服務(wù)從內(nèi)涵、內(nèi)容到政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、人員等均有長足發(fā)展。為了應(yīng)對人口老齡化，黨和政府采取了一系列積極應(yīng)對的措施。

● 標(biāo)志性事件

一是重視老齡工作和頂層設(shè)計(jì)。2000年，中共中央、國務(wù)院制定了《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，提出了要“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”，這是我國第一次提出要建立一個(gè)包含家庭、社區(qū)、社會在內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)制。二是開始重視居家養(yǎng)老服務(wù)。對于機(jī)構(gòu)之外的社會老人，通過社區(qū)服務(wù)提供的集中居住、生活照料等服務(wù)，逐步向居家服務(wù)延伸，得到社會認(rèn)同。2000年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11個(gè)部門《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》，明確了“在供養(yǎng)方式上堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)”。2008年，全國老齡辦、發(fā)改委等10部門發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》。三是提出建立養(yǎng)老服務(wù)體系。2006年，第二次全國老齡工作會議首次提出建立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系；2008年，全國民政工作會議修改為“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”，得到普遍認(rèn)可。

第四階段（2012年至今）∶快速發(fā)展新時(shí)代

● 基本情況

2012年，以習(xí)近平同志為核心的新一屆黨中央，高度關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)和老齡工作，積極應(yīng)對人口老齡化，中國養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入新時(shí)代。社會養(yǎng)老服務(wù)體系、積極科學(xué)及時(shí)應(yīng)對人口老齡化、老齡事業(yè)與老年產(chǎn)業(yè)成為關(guān)鍵詞。

● 標(biāo)志性事件

一是黨中央重視養(yǎng)老服務(wù)工作。十七屆五中全會提出“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”，十八屆三中全會提出“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”，十九大提出“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。2016年習(xí)近平總書記四次就老齡和養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行批示、專題會議研究，逐步形成了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想重要組成部分的人民思想、民生觀和老齡觀。

二是開展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作。2011年，《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，首次提出社會養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)涵和定位、指導(dǎo)思想和基本原則、目標(biāo)和任務(wù)、保障措施等。2017年，《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》將原“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”修改為“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)從“三位一體”到“四位一體”的轉(zhuǎn)型。

三是高度重視政策法規(guī)建設(shè)工作。以老年權(quán)益保障法（2013年主席令第72號第二次修訂、2018年主席令第24號第三次修訂）、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號），《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》（國辦發(fā)〔2017〕52號）、民政部、國家發(fā)展改革委員會等13部門《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（民發(fā)〔2017〕25號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）為主體的近100部法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、規(guī)范性文件相繼發(fā)布。地方政府也發(fā)布與養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的地方法規(guī)規(guī)章、政策文件300余部。

四是重視標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量建設(shè)工作。十八大以來，我國十分重視標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量建設(shè)工作，2014年，民政部、國家標(biāo)委會等5部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》，將養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作提到議事日程。2016年，民政部、工商總局印發(fā)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)合同》（示范文本）。除了養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范、社區(qū)老年人日間照料中心、老年人能力評估、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人健康檔案技術(shù)規(guī)范、老年機(jī)構(gòu)社會工作服務(wù)指南等國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之外，還發(fā)布《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級劃分與評定》，有效助推了2017年開始的如火如荼的養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動。

（作者系北京社會管理職業(yè)學(xué)院樂齡研究院院長、教授）

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