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宋英輝    劉鈴悅

4月27日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于成立國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（以下簡稱《通知》），決定成立未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組），作為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。至此，中央層面的未成年人保護工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制正式建立。在此背景下，民政部門被賦予了新的歷史使命，強化了新時代的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這對民政工作產(chǎn)生了深遠影響，也為民政工作下一步的開展指明了方向。

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立標(biāo)志著中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的建立

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立是黨中央貫徹落實未成年人保護法、切實履行法定職責(zé)的必然要求，是保障未成年人合法權(quán)益的現(xiàn)實需要，對于推進新時代未成年人保護工作具有重要意義。

進一步夯實了未成年人保護工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，以頂層設(shè)計提升保護質(zhì)效。未成年人保護工作具有主體分散與協(xié)同發(fā)力的兩面性。一方面，未成年人保護工作點多線長，涉及民政、教育、司法、衛(wèi)生健康、網(wǎng)信等多個領(lǐng)域，需要有關(guān)部門依法履職，做好保護和救助工作；另一方面，正因為未成年人保護工作是社會的、福利的、教育的、司法的，是個案工作各種機能的總和，所以需要有關(guān)部門密切配合、高效聯(lián)動，形成未成年人保護工作的有機整體。為了使政府各個職能部門各司其職、相互配合和共享資源，使整體功能大于部分之和，應(yīng)當(dāng)建立一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。對此，新修訂的未成年人保護法首次從法律層面作出明確規(guī)定，要求縣級以上人民政府建立未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)作用，這為實踐探索提供了法律依據(jù)。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組的成立正是對這一法律規(guī)定的回應(yīng)和落實，即在中央層面率先建立起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，這有利于避免條塊分割和管理職能碎片化現(xiàn)象，體現(xiàn)了新時代人民政府對未成年人保護工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和整體布局。

推動完善了議事協(xié)調(diào)制度，增強議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性、實效性。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是統(tǒng)籌工作的載體。為協(xié)調(diào)分散在各個部門的工作，20世紀(jì)90年代初，國務(wù)院設(shè)立了非常設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——國務(wù)院婦女兒童工作委員會，辦公室設(shè)在全國婦聯(lián)。同時，為了在社會治安綜合治理中強化未成年人工作，中央綜治委設(shè)立了預(yù)防青少年違法犯罪專項組，辦公室設(shè)在共青團中央。各地按照中央的做法，也設(shè)立了相應(yīng)的機制。應(yīng)當(dāng)說，上述機制在推動未成年人保護和犯罪預(yù)防工作方面發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在未成年人保護方面出現(xiàn)了一些新問題、新挑戰(zhàn)，需要完善議事協(xié)調(diào)制度。為此，在總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)新時代未成年人保護工作需要，領(lǐng)導(dǎo)小組將辦公室設(shè)在民政部。這主要是考慮：未成年人保護的核心問題是監(jiān)護責(zé)任的落實，當(dāng)家庭監(jiān)護缺位或者不當(dāng)時，應(yīng)當(dāng)由政府予以補足，包括家庭監(jiān)護的監(jiān)督、支持、干預(yù)。這些日常可能隨時發(fā)生的事項，應(yīng)當(dāng)由具有日常行政管理職能的部門來負(fù)責(zé)實施；在國家各部委中，民政部門設(shè)有兒童福利專門機構(gòu)，長期承擔(dān)著孤兒、困境兒童、農(nóng)村留守兒童等群體的兜底性保障工作，具有監(jiān)護干預(yù)以及為有需要的未成年人提供臨時監(jiān)護、長期監(jiān)護的經(jīng)驗和設(shè)施，在工作中形成了自上而下的工作隊伍和一系列行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、制度規(guī)范，具備履行日常管理職能的條件。同時，在以往農(nóng)村留守兒童、困境兒童關(guān)愛保護工作中，民政部門通過聯(lián)席會議機制積累了議事協(xié)調(diào)的經(jīng)驗。此次領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的設(shè)立，使民政部門便于爭取各級黨委、政府、社會力量及群團組織的支持，這極大提高了議事協(xié)調(diào)機制的權(quán)威性和實效性。

有利于及時有效處理未成年人保護工作的日常管理事務(wù)和長遠布局未成年人保護工作。未成年人保護由大量的事務(wù)性工作組成，但領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議只能定期或不定期地集中解決某些重大突出問題，不可能解決未成年人保護工作中的所有問題。對于實踐中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，特別是一些突發(fā)事件，造成未成年人監(jiān)護缺失的，需要及時發(fā)現(xiàn)報告并妥善安置照護，這就需要一個具體的部門承擔(dān)日常管理事務(wù)，將工作任務(wù)層層分解，細化落實。如前所述，未成年人保護議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的實體是民政部，承擔(dān)具體的事務(wù)管理工作，包括協(xié)調(diào)解決未成年人保護工作中的重大問題、草擬協(xié)調(diào)機制工作的相關(guān)規(guī)范性文件、制定和實施發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、組織召開聯(lián)席會議、制定和頒布規(guī)范性文件、開展未成年人保護工作年度考核等。上述工作的開展，能夠及時對未成年人保護工作作出部署和安排，統(tǒng)籌謀劃，長遠布局，推動解決未成年人保護工作中的重點和難點問題，避免“緊急救火式”的被動應(yīng)對。

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立將對民政工作產(chǎn)生深遠影響

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立不僅在中央層面建立了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，也確立了未成年人保護工作的主責(zé)部門——民政部門，這在賦予民政部門更大責(zé)任的同時，也對民政工作產(chǎn)生了深遠影響。

首先，民政部門的角色擔(dān)當(dāng)由原來單純的制度執(zhí)行者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r兼任議事協(xié)調(diào)者，且議事協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮日益凸顯。民政部門承擔(dān)了大量的國家監(jiān)護工作，設(shè)立了未成年人救助保護機構(gòu)和兒童福利機構(gòu)。其中，未成年人救助保護機構(gòu)負(fù)責(zé)對生活無著的流浪乞討、遭受監(jiān)護侵害、暫時無人監(jiān)護等未成年人實施救助，承擔(dān)臨時監(jiān)護責(zé)任。兒童福利機構(gòu)主要負(fù)責(zé)長期監(jiān)護，也可以收留撫養(yǎng)民政部門承擔(dān)臨時監(jiān)護責(zé)任的兒童。與制度執(zhí)行作用相對，在推進農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)中，民政部門發(fā)揮著牽頭作用，會同有關(guān)部門健全領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，兼具制度執(zhí)行與議事協(xié)調(diào)兩項職能。領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，民政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用得到進一步強化，其職責(zé)范圍包括協(xié)調(diào)全國未成年人保護工作，研究審議未成年人保護重大事項；協(xié)調(diào)推進有關(guān)單位制定和實施未成年人保護規(guī)劃、政策、措施、標(biāo)準(zhǔn)；總結(jié)、推廣未成年人保護工作經(jīng)驗，組織開展統(tǒng)計調(diào)查、宣傳教育和表彰獎勵工作，等等。民政部門的角色嬗變表明，民政工作不僅是未成年人保護工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，民政部門牽頭作用的發(fā)揮也將影響領(lǐng)導(dǎo)小組工作的整體質(zhì)效。

其次，民政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)得以進一步整合與完善。未成年人保護工作除了要在整體上建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制外，在部門內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制，在職責(zé)范圍內(nèi)進一步細化分工。對此，各部門應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門機構(gòu)，負(fù)責(zé)信息傳遞和接收，統(tǒng)一業(yè)務(wù)歸口辦理，這樣既能實現(xiàn)政府職能部門、群團組織間的密切配合，暢通聯(lián)系渠道，也能夠有效避免職能管理碎片化現(xiàn)象，防止資源重復(fù)投入。未成年人保護法第81條第1款對此已有明確規(guī)定：“縣級以上人民政府承擔(dān)未成年人保護協(xié)調(diào)機制具體工作的職能部門應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者專門人員，負(fù)責(zé)承擔(dān)未成年人保護工作。”為貫徹落實未成年人保護法的要求，民政部門應(yīng)當(dāng)以領(lǐng)導(dǎo)小組成立為契機，健全內(nèi)設(shè)機構(gòu)或明確專門人員，著力構(gòu)建好上下聯(lián)動機制，提高機構(gòu)專業(yè)化保障水平。

最后，民政部門工作機遇與挑戰(zhàn)并存。2018年8月，民政部門牽頭建立了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在民政部，承擔(dān)聯(lián)席會議日常工作。可以說，民政部門在開展農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護和困境兒童保障工作方面積累了豐富經(jīng)驗。未成年人保護法修訂后，民政部門職責(zé)范圍更為多元，除傳統(tǒng)業(yè)務(wù)外，還新增了幾項業(yè)務(wù)領(lǐng)域，包括開展家庭監(jiān)護監(jiān)督指導(dǎo)、家庭寄養(yǎng)評估、為受侵害未成年人開展保護救助等，這為民政部門工作的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的機遇。不過，領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，如何推動國家層面的未成年人保護協(xié)調(diào)機制、落實好領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作、建立高效的工作會議制度，以及在其本職工作中提升專業(yè)化水平，都需要民政部門在工作中進行探索和完善。

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立為各級政府及其職能部門開展下一步工作指明了方向

未成年人保護工作需要頂層設(shè)計與具體落實。領(lǐng)導(dǎo)小組的成立標(biāo)志著我國已經(jīng)完成了未成年人保護工作的頂層設(shè)計。下一步，對于具體工作的落實，有賴于政府各職能部門切實履職盡責(zé)，以及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室積極發(fā)揮督促和指導(dǎo)作用，牽頭政府保護，履行好新時代賦予的職責(zé)使命。

第一，統(tǒng)籌制定工作會議制度，最大限度發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。《通知》規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)小組實行工作會議制度，工作會議根據(jù)需要定期或不定期召開，參加人員由中央宣傳部、中央政法委、中央網(wǎng)信辦、全國人大常委會法工委、最高法、最高檢、民政部、教育部、公安部、國家衛(wèi)健委、共青團、全國婦聯(lián)等36個部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)組成。其涉及人數(shù)之多、范圍之廣、級別之高，無不體現(xiàn)出國家對未成年人保護工作的重視，也是各主體參與社會治理的創(chuàng)新之舉。工作會議制度的優(yōu)越性在于，能夠召集未成年人保護工作的各成員單位，集中會商、分類解決一些突出的實際問題，在各個職能部門之間形成橫向的未成年人保護統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的格局，實現(xiàn)未成年人行政保護、司法保護與社會保護的有效銜接。但如何確保其在實踐中擲地有聲、發(fā)揮實效，仍有賴于對工作會議制度的科學(xué)謀劃。對此，應(yīng)當(dāng)以最有利于未成年人原則為指導(dǎo)，以優(yōu)化、協(xié)同、高效為導(dǎo)向，充分提高各成員單位的重視程度。

第二，厘清職責(zé)邊界，推進部門協(xié)調(diào)配合。《通知》規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)有指導(dǎo)各地區(qū)、各有關(guān)單位按照法定職責(zé)做好未成年人保護工作的職責(zé)，對履職不力、造成不良影響的單位或地區(qū)要強化督辦問責(zé)。為切實落實這一要求，首先必須明確有關(guān)單位的職責(zé)范圍和邊界。在共同責(zé)任之下，不同主體的責(zé)任承擔(dān)各有不同。其中，未成年人的父母或其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)首要責(zé)任，人民團體和社會組織承擔(dān)協(xié)助責(zé)任，國家對未成年人保護負(fù)有最高也是最終的責(zé)任，具體由政府及其職能部門和司法機關(guān)承擔(dān)。在厘清職責(zé)范圍后，為保證各方主體切實履職，應(yīng)當(dāng)制定明晰政府各個職能部門的責(zé)任清單。唯有如此，才能使政府職能部門在未成年人保護工作中權(quán)責(zé)明確，各司其職，才能不斷完善工作機制、開展定期會商、加強溝通對接，才能使未成年人保護職責(zé)真正落地。

第三，將中央經(jīng)驗推廣到地方，加強未成年人保護工作基層建設(shè)。未成年人保護工作的落實主要在基層。未成年人保護法不僅要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機制，其第81條第2款還規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人保護工作站或者指定專門人員，及時辦理未成年人相關(guān)事務(wù)；支持、指導(dǎo)居民委員會、村民委員會設(shè)立專人專崗，做好未成年人保護工作。”實踐中，主要由兒童主任和兒童督導(dǎo)員作為一線人員承擔(dān)具體工作職責(zé)，負(fù)責(zé)提供政策宣傳和解讀，協(xié)調(diào)落實相關(guān)政策和保障措施，開展未成年人個案服務(wù)工作。民政部門定期對兒童主任和兒童督導(dǎo)員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并進行實名制登記管理，力爭打通關(guān)愛服務(wù)兒童的“最后一公里”。在這一背景下，應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)、推廣中央層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)驗，指導(dǎo)各地盡快建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，為基層服務(wù)工作提供政策指導(dǎo)和技術(shù)支持。地方層面可以參考中央的整合方案進行組建，對現(xiàn)在普遍設(shè)立的未成年人保護工作委員會進行優(yōu)化、改造。這樣形成自上而下的、能夠觸及未成年人及其家庭的保護工作體系和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機制，由此保障國家最終責(zé)任真正落地。

（宋英輝系北京師范大學(xué)法學(xué)院教授、參與修訂《中華人民共和國未成年人保護法》的主要成員；劉鈴悅系北京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生）