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【法眼觀天下】   

作者：任際（遼寧大學(xué)中國老齡政策法律研究所所長、教授,、博士生導(dǎo)師）

編者按

九九重陽,。敬老愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德，在當(dāng)今社會,，積極構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境,，事關(guān)億萬群眾福祉，事關(guān)社會和諧,。在重陽節(jié)來臨之際,，本版特邀請專家學(xué)者，從法律保障的角度探討如何完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的養(yǎng)老模式,、鼓勵年輕人孝老愛親,，提出自己的觀點(diǎn),。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2018年末,，我國60周歲及以上人口達(dá)2.49億人,，占總?cè)丝诘?7.9%；2018年老年人口較2017年增長859萬,，未來每年新增老年人口約800萬到1000萬人,。目前，我國老年人呈現(xiàn)數(shù)量大,、空巢多,、高齡化等特點(diǎn)，居家養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分,，成為滿足數(shù)量龐大的老年群體多方面需求的重要一環(huán),。積極扶助老年人居家養(yǎng)老，妥善保障老年人養(yǎng)老權(quán)益,，是我國養(yǎng)老體系建設(shè)的重中之重,。

1.居家養(yǎng)老不是簡單的“家庭養(yǎng)老”

長期以來，我國形成了以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式,。然而,，自20世紀(jì)90年代我國開始進(jìn)入老齡化社會，人口社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化,，老年撫養(yǎng)比達(dá)到了17%,，社會養(yǎng)老需求和負(fù)擔(dān)加大，隨之而來的養(yǎng)老方式呈現(xiàn)多層次,、多樣化特征,。這種形態(tài)變化既改變了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，也成為多元養(yǎng)老服務(wù)和社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的新挑戰(zhàn),。

2019年6月5日,，云南昆明青年路社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心，新開辦的愛心食堂受到社區(qū)老人歡迎,，年滿60歲的老人辦理一張就餐卡就能按5元一餐的價格吃上四菜一湯的套餐,。光明圖片/視覺中國

老齡事業(yè)發(fā)展事關(guān)百姓福祉和國家發(fā)展全局。黨的十八大報告提出,，要“積極應(yīng)對人口老齡化,，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)?！秉h的十八屆五中全會提出“建設(shè)以居家為基礎(chǔ),、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。黨的十九大報告進(jìn)一步提出構(gòu)建養(yǎng)老,、孝老,、敬老政策體系和社會環(huán)境?！笆濉币?guī)劃綱要設(shè)立了“積極應(yīng)對人口老齡化”專章,，提出要“開展應(yīng)對人口老齡化行動，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),，構(gòu)建以人口戰(zhàn)略,、生育政策、就業(yè)制度,、養(yǎng)老服務(wù),、社保體系、健康保障,、人才培養(yǎng),、環(huán)境支持、社會參與等為支撐的人口老齡化應(yīng)對體系,?！边@對發(fā)展居家養(yǎng)老、保障老年人權(quán)益提出了更高要求,。

2019年2月15日,，遼寧沈陽和平區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的90后養(yǎng)老護(hù)工在為老人服務(wù)。光明圖片/視覺中國

居家養(yǎng)老的基本內(nèi)涵是尊重和發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用,，滿足大多數(shù)老年人在家居住養(yǎng)老需求,，同時發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的基本作用,。需要說明的是,，居家養(yǎng)老不是簡單的“家庭養(yǎng)老”，它具有更多含義：一是老年人能在自己熟悉的家庭環(huán)境中生活,，這也是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的含義,；二是老年人在居家中應(yīng)當(dāng)享受到專業(yè)服務(wù)部門的社會化服務(wù)。居家養(yǎng)老不是單一的老人在家居住或有老年人的家庭承擔(dān)全部養(yǎng)老責(zé)任,，居家養(yǎng)老具有社會性,，是以家庭為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托,，以社會保障制度為支撐，由政府,、企業(yè),、社會提供專業(yè)化服務(wù)的全方位社會扶助養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老是重要的民生工程，也是我國現(xiàn)代化社會體系的重要組成部分,。

近年來,，中央和地方相繼出臺多項(xiàng)政策法律法規(guī)，大力推動和支持居家養(yǎng)老,。如2016年民政部,、財政部開展中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作，重點(diǎn)支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的7個重點(diǎn)領(lǐng)域,。北京成為全國首個出臺地方居家養(yǎng)老服務(wù)條例的省市,。2019年8月，國務(wù)院常務(wù)會議決定,，依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎(chǔ)的多樣化養(yǎng)老服務(wù),，為老年人提供助餐、助醫(yī),、助行,、助潔等便捷服務(wù)。這充分表明黨和政府對居家養(yǎng)老這一重大社會民生的關(guān)切和重視,。

2.居家養(yǎng)老需要改善的關(guān)鍵點(diǎn)

居家養(yǎng)老是老年人實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求的重要途徑,，也是多層次養(yǎng)老方式的重要內(nèi)容。盡管現(xiàn)在有的地方政府確立了“9073”或“9064”目標(biāo)要求,，但在養(yǎng)老體系建設(shè)和實(shí)施中,，還存在一些具體問題，主要可歸納為三個方面：對居家養(yǎng)老認(rèn)識偏差,；居家養(yǎng)老社會供給不足,；居家養(yǎng)老權(quán)益保障不完善。

第一,，居家養(yǎng)老不等于家庭養(yǎng)老,。

家庭養(yǎng)老在精神慰藉和親情關(guān)愛等方面具有顯著優(yōu)勢，是其他養(yǎng)老方式難以替代的,。雖然現(xiàn)在家庭結(jié)構(gòu)變化使得一些家庭成員難以承擔(dān)養(yǎng)老重任,，但兒女希望盡孝、老人希望在家養(yǎng)老的觀念沒有根本轉(zhuǎn)變,，因?yàn)榧彝ヰB(yǎng)老符合傳統(tǒng)習(xí)慣,、家庭觀念，老人在心理上更易接受,。而現(xiàn)代意義的居家養(yǎng)老,，無論是規(guī)模、形態(tài),、模式,、手段等各個方面,，都已經(jīng)與傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不同。傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老,，是由家庭提供所有的養(yǎng)老服務(wù),。但由于家庭小型化等因素，已不能完全滿足現(xiàn)代家庭養(yǎng)老需求,，需要社會提供養(yǎng)老服務(wù),。居家養(yǎng)老中的“家”具有開放形態(tài)，不局限于狹義家庭,，而是擴(kuò)大到老人所處社區(qū)的廣義家庭,。這個廣義的“家”，既包括物質(zhì)條件,、設(shè)施,，也涵蓋人文社會環(huán)境，在這樣的綜合環(huán)境中老人能得到更好照顧,?？梢哉f居家養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老與社會保障相結(jié)合的社會全方位養(yǎng)老，其中家庭養(yǎng)老仍然是基礎(chǔ)和關(guān)鍵,，沒有家庭養(yǎng)老就沒有居家養(yǎng)老,，社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的補(bǔ)充,。

我國老齡化程度日益加深,，要求我們必須探索符合我國國情的、積極的老齡化應(yīng)對之路,。居家養(yǎng)老是順應(yīng)我國國情的養(yǎng)老解決方案,，既符合我國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，又能滿足大多數(shù)老人在家養(yǎng)老的需求,，但需要轉(zhuǎn)變的一點(diǎn)是,，不能把養(yǎng)老問題僅僅看作是老人自己的問題，政府,、社會,、市場、家庭和個人應(yīng)共同成為居家養(yǎng)老的主力軍,。除了發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用,，在居家養(yǎng)老中，政府,、社區(qū)和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更多作為,，協(xié)助解決老年人基本衣、食,、住,、行等問題,，老人居住環(huán)境中的宜居設(shè)施,，老人的出行扶手,、輪椅通道等。我國老年人權(quán)益保障法強(qiáng)調(diào)了居家養(yǎng)老的重要地位,，為國家建立健全居家養(yǎng)老支持政策提供了法律依據(jù),，其中第5條規(guī)定，國家建立和完善以居家為基礎(chǔ),、社區(qū)為依托,、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，將居家養(yǎng)老服務(wù)上升到法律層面,。

第二,，大力建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

20世紀(jì)80年代,，國際社會提出了“就地養(yǎng)老”理念,。1991年，《聯(lián)合國老年人原則》也強(qiáng)調(diào)“老年人應(yīng)盡可能在家中居住”,。通過家庭和社區(qū)創(chuàng)造支持環(huán)境,，使老人盡可能居家養(yǎng)老，已經(jīng)被老齡化社會的先發(fā)國家廣泛接受,。

我國的居家養(yǎng)老模式有傳統(tǒng),，有需求，國家的養(yǎng)老政策方向也是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ),。這就要求盡快解決百姓居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)滯后的問題,。目前的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中，由于社區(qū)資源有限并且功能繁雜,，居家養(yǎng)老模式也不成熟,，各地還普遍處在探索階段，缺乏相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),，如在設(shè)施建設(shè),、功能設(shè)置、服務(wù)供給等方面還沒有為老人居家服務(wù)提供有力支撐,，具體如身體狀況差,、自理能力弱的老年人無法得到相應(yīng)的照料與服務(wù)，使得很多老人只能選擇進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu),，這也加劇了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位的緊張,。同時，政府的財政投入集中在建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),、福利院等養(yǎng)老設(shè)施方面,，對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)（運(yùn)營）近年來也加大了補(bǔ)貼,。目前，各地的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目普遍是政府為特定的資助對象購買服務(wù),，但是對于老人居家養(yǎng)老還沒有或缺乏補(bǔ)貼對策和措施,。在沒有補(bǔ)貼的情況下，老百姓購買居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性不足,，也加劇了老人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu),，尤其是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的依賴。

第三,，老年人居家養(yǎng)老的權(quán)利需要法律切實(shí)保障,。

居家養(yǎng)老是老年人的基本權(quán)利。在居家養(yǎng)老模式推進(jìn)的過程中,，老年人的權(quán)益保護(hù)不容忽視,。我國目前雖然有老年人權(quán)益保障法，各省市也有居家養(yǎng)老服務(wù)條例等法規(guī)出臺,，這對于居家養(yǎng)老模式的建立有極大推動作用,，也在相當(dāng)程度上維護(hù)了老年人的權(quán)益。但是,，對于居家養(yǎng)老服務(wù)中老年人的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范不足,，很多規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性,，具體責(zé)任不夠明確,，居家養(yǎng)老的突出問題仍亟待解決。如居家養(yǎng)老中發(fā)生的爭議糾紛,，存在投訴難等問題,。某些養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)非法集資騙取老年人的積蓄，有的居家護(hù)理人員虐待老年人等,，都需要出臺切實(shí),、具體的保障規(guī)則。

3.如何全方位建設(shè)居家養(yǎng)老

目前,，我國已初步形成了居家養(yǎng)老為基礎(chǔ),、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系,。北京,、上海、廣州,、深圳,、杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也開始了更多的“居家養(yǎng)老服務(wù)”的試驗(yàn)和探索,。老年人權(quán)益保障法第13條明確：“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ),，家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重,、關(guān)心和照料老年人?！北本?、浙江、江蘇,、寧夏,、合肥,、青島,、沈陽等地制定了養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例或居家養(yǎng)老服務(wù)條例等專項(xiàng)地方性法規(guī)。當(dāng)前我國正處于養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時期,，對此,，筆者建議：

第一，做好立法規(guī)劃,，將居家養(yǎng)老納入法治化軌道,。

在推動居家養(yǎng)老發(fā)展的過程中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新居家養(yǎng)老政策法律,，建立和做好立法規(guī)劃,，我國老年權(quán)益保障法應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容上更細(xì)致設(shè)計(jì)，以便于老人更便捷地行使權(quán)利,。建議將居家養(yǎng)老服務(wù)的保障內(nèi)容在老年人權(quán)益保障法中設(shè)立專章予以規(guī)定,，并就居家養(yǎng)老服務(wù)糾紛實(shí)體處理和程序作出單獨(dú)規(guī)定；在條件成熟的時候,，還可以制定標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一,、立法內(nèi)容明確的“居家養(yǎng)老服務(wù)條例”，提高居家養(yǎng)老服務(wù)法律層級,，依法推動居家養(yǎng)老,，為居家養(yǎng)老提供更多有法可依的制度規(guī)范；還可以從長期護(hù)理保險,、居家照護(hù),、居家養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等角度健全基礎(chǔ)規(guī)范，不僅滿足老年人居家養(yǎng)老需要,，而且構(gòu)建居家養(yǎng)老法律體系,，從而實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng),、老有所醫(yī),，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)老有所為、老有所樂,。

第二,，科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃,，完善我國居家養(yǎng)老服務(wù)體系。我國各地老齡化程度,、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平,、居民傳統(tǒng)觀念和行為習(xí)慣有很大差異，科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃,，建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)體系,，對我國養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為重要。在法律上應(yīng)當(dāng)為居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督提供明確的依據(jù),，真正做到依法推動居家養(yǎng)老服務(wù)的健康,、有序發(fā)展。在居家養(yǎng)老中需要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管,，并對家庭,、社區(qū)、機(jī)構(gòu)的綜合場所或各自的場所科學(xué)設(shè)計(jì),，比如衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),、養(yǎng)老設(shè)施等都需要認(rèn)真規(guī)范，保障老人的安全,。

第三,，創(chuàng)造適合老年人生活的宜居環(huán)境。積極對城市現(xiàn)有老舊小區(qū)進(jìn)行適老化改造,，滿足老人的實(shí)際需要,；在新建小區(qū)規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮老年人需要,，做好保護(hù)規(guī)劃,；探索建立鼓勵家庭醫(yī)生加入居家養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新模式；推遲老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的時間,；將養(yǎng)老補(bǔ)貼發(fā)給老年人本人或監(jiān)護(hù)人,，鼓勵老年人自己選擇養(yǎng)老方式。

第四,，引導(dǎo)老年人及其家庭采取積極主動的養(yǎng)老方式,。鼓勵“老有所樂，老有多為”,，為老年人居家養(yǎng)老創(chuàng)造支持條件,，弘揚(yáng)“孝老愛親”優(yōu)良傳統(tǒng)，鼓勵家庭成員在老年人照顧方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用,。在國外,，居家養(yǎng)老的成本效益是高于機(jī)構(gòu)成本效益的，所以“老年人應(yīng)盡可能在家里居住”已經(jīng)成為各國養(yǎng)老戰(zhàn)略的主導(dǎo)思路。在我國,，全社會扶助居家養(yǎng)老是改善老年人健康,、提高家庭和社會的照顧水平的必然選擇。

《光明日報》（ 2019年10月06日 07版）