建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度亟待提速破題
江治強(qiáng)
2018年12月29日全國人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（簡稱《老年人權(quán)益保障法》）作出重大修改，其中取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立行政許可，改為登記備案管理。從《老年人權(quán)益保障法》修改前的“準(zhǔn)入”管理向放開準(zhǔn)入后“過程”管理的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前行業(yè)內(nèi)外還不同程度地存在某些模糊認(rèn)識(shí)亟待理清；對(duì)于建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度，也有必要明確相關(guān)的制度設(shè)計(jì)問題。
取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可
不等于取消了所有許可審批事項(xiàng)
需監(jiān)管的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”將更加多樣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，取消許可后，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老床位數(shù)2019年二季度比一季度分別增長663家、4.3萬張；與2018年同期增長量相比，分別多出474家、4.1萬張。取消設(shè)立許可后，城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料場所、社區(qū)嵌入型養(yǎng)老設(shè)施、互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等過去難以實(shí)現(xiàn)法人登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（場所），由于登記的程序簡化、環(huán)節(jié)壓縮，都可以更加便利地取得法人身份。
監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)變得更加復(fù)雜。采取設(shè)立許可時(shí)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立有明確的“底線”標(biāo)準(zhǔn)，如床位數(shù)在10張以上，有符合規(guī)定的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動(dòng)場地等，取消行政許可后不設(shè)最低標(biāo)準(zhǔn)，無法避免良莠不齊的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記備案營業(yè)后，在后續(xù)辦理審批審驗(yàn)與開展服務(wù)活動(dòng)同時(shí)進(jìn)行的情況下，將極大地增加經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)上述新情況，如何界定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如何細(xì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分級(jí)分類管理，不同性質(zhì)和類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何監(jiān)管、如何實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)、不同規(guī)模和類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管全覆蓋等等問題都是在行政許可之前不曾有的，將極大地增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的復(fù)雜性和技術(shù)難度。
建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度亟待提速破題
新修訂的《老年人權(quán)益保障法》將養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)賦予民政部門，同時(shí)規(guī)定了其他部門的監(jiān)管職責(zé)，明確提出建立綜合監(jiān)管機(jī)制。民政部門面臨著從過去的準(zhǔn)入監(jiān)管到過程監(jiān)管、從單一部門監(jiān)管到牽頭行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變帶來的挑戰(zhàn)。按照“法無授權(quán)不可為”的原則，政府部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，必須依據(jù)法律法規(guī)由法定的監(jiān)管主體、采取合法的監(jiān)管方式，依照法定的監(jiān)管程序?qū)︷B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開設(shè)和運(yùn)營給予監(jiān)督、指導(dǎo)和管理。從目前看，一是行業(yè)監(jiān)管的配套法規(guī)還相對(duì)滯后。《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》廢止后，面對(duì)大量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行登記備案和監(jiān)督管理，民政部頒布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》已經(jīng)不再適用，《老年人權(quán)益保障法》賦予的監(jiān)管職責(zé)亟待相應(yīng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章予以規(guī)范。二是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系不完整。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)監(jiān)管和全過程監(jiān)管尚缺少健全合理的標(biāo)準(zhǔn)體系。目前主要有《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》兩個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)，國家層面的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)尚未制定，養(yǎng)老服務(wù)執(zhí)業(yè)資格、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”、居家養(yǎng)老等全流程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還存在不統(tǒng)一、不健全等問題。三是監(jiān)管鏈條銜接不夠。養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管至少有兩個(gè)維度，首先是機(jī)構(gòu)監(jiān)管維度，從用地審批、建筑施工，到申請(qǐng)開辦、依法登記、備案（注銷登記）這一條機(jī)構(gòu)監(jiān)管維度上，雖然通過行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)了“并聯(lián)審批”“一網(wǎng)”“一門”辦理，但基本上仍然是各個(gè)職能部門依據(jù)各自的法律法規(guī)實(shí)施審批、審驗(yàn)、備案，缺乏整體聯(lián)動(dòng)。其次，在服務(wù)監(jiān)管維度上，還缺少根據(jù)不同等級(jí)、不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的服務(wù)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系和監(jiān)測體系。四是綜合監(jiān)管機(jī)制未理順。養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管涉及部門多、監(jiān)管環(huán)節(jié)多，各個(gè)部門的審批審驗(yàn)有的還存在互為前置條件，民政事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“管辦不分”、法人登記不全，不同部門之間還存在監(jiān)管行動(dòng)不互聯(lián)、監(jiān)管結(jié)果不互認(rèn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不互通等問題。
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)的有關(guān)建議
及時(shí)修訂完善配套法規(guī)制度。堅(jiān)持于法有據(jù)、依法依規(guī)，抓緊制定《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記備案管理辦法》，準(zhǔn)確界定所監(jiān)管的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的范圍和類型，研究公布不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立需審批許可的目錄清單，明確監(jiān)管權(quán)力邊界。參照醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的做法，制定并以國務(wù)院名義出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管的意見，明確綜合監(jiān)管的體制及部門職責(zé)、監(jiān)管的方式方法，為民政依法履行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管牽頭職責(zé)做好頂層設(shè)計(jì)。
探索完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建立科學(xué)的監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)是實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測，提高養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管水平的重要條件。結(jié)合養(yǎng)老院質(zhì)量提升專項(xiàng)行動(dòng)，加大對(duì)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》達(dá)標(biāo)工作推進(jìn)力度。在總結(jié)國家標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，綜合考慮經(jīng)營規(guī)模、機(jī)構(gòu)類型、服務(wù)對(duì)象等多種因素，探索建立分級(jí)分類的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)。
建立監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。綜合監(jiān)管的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門之間的聯(lián)動(dòng)。發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，研究制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)部門監(jiān)管權(quán)責(zé)清單，劃清監(jiān)管責(zé)任邊界，壓實(shí)“誰審批、誰監(jiān)管”“誰主管、誰監(jiān)管”的監(jiān)管主體責(zé)任。打通審批信息、法人登記信息、備案信息、補(bǔ)貼信息、納稅信息、企業(yè)和社會(huì)組織信用信息、處罰信息互聯(lián)共享渠道，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不同職能部門之間監(jiān)管信息互通、監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)。
強(qiáng)化監(jiān)管結(jié)果運(yùn)用。加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的最終目的是促進(jìn)和規(guī)范行業(yè)發(fā)展，在發(fā)揮監(jiān)管“利劍”作用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)從發(fā)揮監(jiān)管的正面導(dǎo)向作用出發(fā)，建立監(jiān)管結(jié)果與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、醫(yī)保或長期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)審批等掛鉤機(jī)制，推動(dòng)綜合監(jiān)管結(jié)果發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)作用。
創(chuàng)新監(jiān)管方式。必須運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，整合隨機(jī)抽檢、定點(diǎn)監(jiān)測、違法失信、投訴舉報(bào)等相關(guān)信息建立現(xiàn)代監(jiān)管方式，增強(qiáng)監(jiān)管效率。
（作者系民政部政策研究中心研究員）
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