加快立法步伐 引領養(yǎng)老服務健康持續(xù)發(fā)展
——訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成
養(yǎng)老服務是積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的關鍵性制度安排，也是保障老年人權益的重要支柱和民生經濟的重要增長極。在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)以滿足老年人的需要已經成為國之大事。
當前，養(yǎng)老服務面臨服務供給總量不足、結構不合理、服務質量不高等問題。如何通過立法解決相關問題，加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展并使之盡早步入法治化軌道？兩會期間，記者就此問題專訪了全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。
記者：當前，滿足億萬老年人的養(yǎng)老服務需求，加快養(yǎng)老服務立法步伐的必要性體現在哪些方面？
鄭功成：第一，人口老齡化進程加快，養(yǎng)老服務需求日益高漲。主要體現在以下三個方面：一是我國老年人占比不斷攀升，截至2021年底，我國65歲及以上老年人占總人口之比達14.2%，解決老年人的基本養(yǎng)老服務問題成為緊迫需要。二是老年人口整體呈現高齡化發(fā)展趨勢，失能老人養(yǎng)老服務需求未被有效滿足。三是家庭養(yǎng)老服務功能普遍弱化。我國家庭戶均人數已由2000年的3.44下降為2020年的2.62，老年人口獨居、空巢比例明顯提升，社會化養(yǎng)老服務需求持續(xù)高漲。
第二，養(yǎng)老服務行為需要規(guī)范，養(yǎng)老服務權益需要維護，養(yǎng)老服務領域的現實問題需要通過制度安排加以解決。主要體現在以下三個方面：一是養(yǎng)老服務賦權模糊。現行政策以優(yōu)先保障特殊困難老年人的服務需求來體現政府保基本的底線責任，但《中華人民共和國老年人權益保障法》中的賦權模糊，如“特困”“優(yōu)先保障”等欠缺具體解釋。二是養(yǎng)老服務機構的權益尚不明確。其用地、登記備案、建設運營、退出機制等需要通過具體的規(guī)定加以約束，且作為養(yǎng)老服務的具體供給方，在資金投入、稅收優(yōu)惠等方面的權益尚未明確，養(yǎng)老機構可持續(xù)運營面臨阻礙，難以連鎖化發(fā)展。三是協(xié)調機制亟待優(yōu)化。由于養(yǎng)老服務政策涉及多部門，在各司其職的情況下，政出多門缺乏統(tǒng)籌。
第三，農村養(yǎng)老服務的短板亟待依法補齊。盡管整體上養(yǎng)老服務的發(fā)展已經引起了高度重視，但城市化進程使農村養(yǎng)老問題更加凸顯，農村成了養(yǎng)老服務發(fā)展最短的那塊短板。農村養(yǎng)老面臨著年輕勞動力外流、空巢獨居老人缺乏養(yǎng)老服務的困境，農村養(yǎng)老服務的人力短缺更成重大現實問題。
此外，養(yǎng)老服務立法滯后導致了一系列不良效應，如養(yǎng)老主體責任邊界不清晰，責任失衡；市場主體進入養(yǎng)老服務業(yè)難，發(fā)展好更難；養(yǎng)老服務人才缺乏、隊伍不穩(wěn)，等等。
綜上，老齡化的嚴峻形勢與養(yǎng)老服務發(fā)展的嚴重滯后，客觀上要求加快立法步伐以引領養(yǎng)老服務健康持續(xù)發(fā)展。
記者：社會各界對養(yǎng)老服務立法的期盼較高，一些全國人大代表、全國政協(xié)委員也呼吁加快推進。您認為，如何通過加快推進立法提升養(yǎng)老服務的精準性和服務質量？
鄭功成：立法要解決的主要難題是精準服務的問題。目前，養(yǎng)老服務發(fā)展中存在的有需要者得不到滿足、不需要者卻可能入住養(yǎng)老機構現象，以及老年人獲得服務時缺乏服務質量，其癥結在于政策精準性不足。因此，提升養(yǎng)老服務的精準性和服務質量具有緊迫性。
第一，科學確立老年人養(yǎng)老服務需求類型。不同類別、不同層次、不同家庭背景、不同文化差異的老年人需求是有區(qū)別的，在確保普惠性養(yǎng)老服務的前提下，應當據需確立相應的政策體系，在持續(xù)壯大物質基礎的條件下以多層次、多樣化的養(yǎng)老服務滿足不同老年群體的需要。在立法過程中，需要建立健全老年人能力評估制度，完善全國統(tǒng)一的老年人能力綜合評估標準，科學確定老年人養(yǎng)老服務需求類型與照顧護理等級，評估結果作為老年人享受相關補貼、接受居家養(yǎng)老服務、入住養(yǎng)老機構的依據，精準提供養(yǎng)老服務。
第二，建立一套適用的養(yǎng)老服務標準體系。應當確定全國養(yǎng)老服務標準的底線，并倡導養(yǎng)老機構制定、完善自己的養(yǎng)老服務標準體系，包括確保養(yǎng)老場所的安全性、提升服務人員的基本素質等。在此基礎上，鼓勵養(yǎng)老服務機構制定高于國家、行業(yè)和地方的標準。
第三，培育一支合格的專業(yè)護理員隊伍。養(yǎng)老服務發(fā)展中最難的不是資金缺乏與土地供給，而是專業(yè)護理人員極度緊缺。養(yǎng)老服務人員至少應當具備起碼的職業(yè)道德，掌握相應的服務技能和懂得應急情形下的處置方法，并能夠熟練運用。為此，除了依循傳統(tǒng)思路持續(xù)加大青年專業(yè)人才培養(yǎng)力度，還需要大力挖掘老年人力資源促進以老養(yǎng)老，同時提升家庭成員的服務及護理技能。
第四，注入人文關懷的精神。新時代，伴隨著物質生活的日益豐足，老年人尋求精神慰藉與情感保障的需求會更顯迫切。在現實中，制度安排中缺少人文關懷的精神，在服務標準體系中缺乏人文關懷的標準，在具體實踐中缺乏人文關懷的情懷，這在一定程度上導致老年人精神保障不足。因此，將人文關懷的精神注入養(yǎng)老服務立法中，尊重老年人的主體性，服務供給不得損害老年人的尊嚴，服務過程維護老年人的體面，才能確保老年人的生活質量。
第五，著力破解農村養(yǎng)老服務難題。與城鎮(zhèn)相比，農村老年人居住分散，既缺乏養(yǎng)老服務公共資源，又缺乏人力資源，醫(yī)療衛(wèi)生條件也普遍較為落后，農村面臨的養(yǎng)老服務問題的嚴重程度比城鎮(zhèn)更加凸顯。因此，從現在起到本世紀中葉，解決農村養(yǎng)老問題應當是積極應對老齡化的重中之重。
記者：推進養(yǎng)老服務立法的主要目標是什么？能否通過立法來滿足老年人的美好生活需求？
鄭功成：養(yǎng)老服務立法要達到的核心目標是滿足有需要者的需要。調查發(fā)現，現行政策以年齡為依據，將年滿60歲者視為老年人，如農村敬老院集中供養(yǎng)特困老年人，許多地方集中供養(yǎng)低齡健康、生活能力強且有勞動能力的老年人，而絕大多數失能、空巢高齡老年人卻不能獲得相應的社會服務。這種局面必須改變，關鍵是要樹立養(yǎng)老服務政策新思維，即以年齡為基準，以老年人失能狀況為基本依據，在尊重老年人養(yǎng)老意愿的前提下，讓健康、失能、困難等不同老年群體都能享受適宜的服務，滿足有需要者的需要，真正做到精準服務，這是養(yǎng)老服務立法要達到的核心目標。
第一，建立健全基本養(yǎng)老服務制度，保障老年人體面且有尊嚴地生活。應當明確基本養(yǎng)老服務“服務誰、誰來服務、服務什么”，確保有需要的老年人普享基本公共服務。基本養(yǎng)老服務制度應當成為老年人獲取相關公共服務的基本途徑，必須以能夠維護老年人體面且有尊嚴的生活為評價與衡量指標。只有滿足了老年人對社會服務的基本需要，才能有效保障老年人的生活質量。
第二，關注重點人群，解決失能老人與空巢高齡老人的后顧之憂。調查發(fā)現，無論貧富，大家普遍擔憂年老失能無人照料。立法必須體現優(yōu)先保障原則，應當優(yōu)先保障符合條件的失能或空巢高齡老年人，尤其是城鄉(xiāng)孤寡老人中的失能或空巢高齡老年人，并圍繞這一目標制定相關政策、配置公共資源、采取有效行動，這是養(yǎng)老服務法所應當包含的底線理念。只有這樣，應對老齡化挑戰(zhàn)的被動局面才會轉化為主動，并在確保滿足最有需要者的同時，使社會養(yǎng)老負擔得以減輕，還可以有效地推進健康老齡化。
第三，聚焦居家養(yǎng)老，為老年人在家安享晚年提供有力支持。居家養(yǎng)老是絕大多數老年人的選擇，這是我國共同選擇的社會價值偏好，是能夠被普遍認同或接受的養(yǎng)老方式。居家養(yǎng)老不是政府不負責任，而是政府要努力幫助老年人在家里接受專業(yè)的養(yǎng)老服務，以支持和幫助老年人居家養(yǎng)老為主攻方向，盡可能地通過養(yǎng)老服務機構將老年人需要的相關服務送入千家萬戶，盡可能地改造老年人的住所，如無障礙住宅等。強調這種立法取向，不是不要發(fā)展養(yǎng)老機構，而是需要對養(yǎng)老機構適當定位，既鼓勵發(fā)展集中供養(yǎng)老年人并以護理型床位為主的養(yǎng)老機構，更要支持養(yǎng)老機構將養(yǎng)老服務遞送給居家老人或重點發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老機構，同時支持養(yǎng)老機構通過將服務送至社區(qū)與家庭實現連鎖化發(fā)展。
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